Full text of "El poder legislativo"

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I 



EL PODER LEGISLATIVO 



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EL PODER 



LEGISLATIVO 



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EDICIÓN OFICIAL 



TOMO RRIMEIRO 









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MONTeVTDEO 



TiPociRApf A Escuela Nacional db Artes y Oficioji 

1906 

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1 



DOCUMENTOS REFERENTES A ESTÁ EDICIÓN 



M 

Poder Ejecutivo. 

Montevideo, Septiembre 10 de 1904. 

Honorable Asamblea General: 

El P. E. tiene el honor de elevar á la con- 
sideración de V. H. el Proyecto adjunto, 
aumentando á la suma de mil ochocientos 
pesos {0 1.800) anuales la pensión que por 
ley corresponde á la viuda é hijos del es- 
clarecido ciudadano don Justino Jiménez de 
Aréchaga, como catedrático de la Universi- 
dad de la República. 

Es bien reciente la actuación del doctor 
Aréchaga, y son por demás notorios sus 
servicios prestados al país como legislador 
y muy especialmente como profesor de De- 
recho y publicista, para que el P. E. se de- 
tenga á recordarlos con minuciosidad; basta 
decir que ha contribuido vigorosamente á 
ilustrar varias generaciones intelectuales con 
las producciones de su fecundo talento, que 
ha enriquecido la bibliografía nacional, que 
su nombre de eonstitucionalista eminente 
ha traspasado con honor las fronteras de 



b DOCUMENTOS REFERENTES Á ESTA EDICIÓN 

la República, encontrándose vinculado en 
primera línea á nuestra avanzada legisla- 
ción política. 

El doctor Aréchaga deja á su familia en 
situación de fortuna precaria, y dados sus 
relevantes méritos, el P, E. considera acto de 
verdadera justicia y de moral política, acor- 
dar el modesto aumento de la pensión conte- 
nido en el proyecto adjunto y destinado á sol- 
ventar las primordiales necesidades de la 
familia de ese buen servidor de la Nación. 

En apoyo de la sanción del proyecto ad- 
junto, el P. E. cumple con el deber de ha- 
cer presente (i V. H., que la señora viuda é 
hijos del doctor Aréchaga en conocimiento 
de los propósitos del P. E., se apresuraron 
á manifestar al Gobierno que están dispues- 
tos á traspasar al Estado los derechos que 
le corresponden por las obras de que ese 
notable publicista es autor. 

Como V. 11. comprenderá fácilmente, la ad- 
quisición de esas obras es benéfica para el 
Estado, pues permite que tan útiles cono- 
cimientos sean difundidos con mayor profu- 
sión, constituyendo á la vez una pequeña renta. 

En mérito de las breves razones que an- 
teceden, el P. E. se permite recomendar á 
V, H. la sanción del mencionado proyecto, 
para lo cual lo dá por incluido en la convo- 
catoria á sesiones extraordinarias. 

Dios guarde á V. H. muchos años. 

JOSÉ BATLLE Y ORDÓÑEZ. 
Claudio Williman. 



DOCUMENTOS REFERENTES Á ESTA EDICIÓN 



LEY 

El Senado y Cámara de Representantes 
de la República Oriental del Uruguay, reu- 
nidos en Asamblea 'General, 

bECRETAN : 

Artículo 1.^ Auméntase á la suma de mil 
ochocientos pesos anuales la pensión que 
por ley corresponde á la viuda é hijos del 
doctor Justino Jiménez de Aréchaga, como 
catedrático de Derecho Constitucional en la 
Universidad de la República. 

Art. 2.0 La sucesión del doctor Jiménez 
de Aréchaga traspasará al Estado los de- 
rechos de propiedad de las obras de que 
es autor el referido doctor Aréchaga y que 
á continuación se enumeran: Libertad Po- 
lítica^ 1 tomo; Poder Legislativo, 2 tomos; 
Legislación Política^ 1 tomo; Ministros y 
Legisladores^ 1 tomo. 

Art, 3.0 Comuniqúese, etc. 
Sala de Sesiones de la Honorable Cámara 
de Representantes, en Montevideo á los 
veinte y nueve días del mes de Septiem- 
bre de mil novecientos cuatro. 



Antonio M. Rodríguez, 

Presidente. 

M. García y Santos, 
f Secretario. 



DOCUMENTOS REFERENTES Á ESTA tiDICIÓN 



Ministerio de Hacienda. 

Montevideo, Octubre 7 de 1904. 

Acúsese recibo y á sus efectos pase á la 
Contaduría General. 

BATLLE Y ORDÓÑEZ. 
José Serrato. 



PREFACIO 



Cuando comencé á escribir esta obra era 
Catedrático de Dereciio Constitucional en la 
Universidad de Montevideo y creía cumplir 
con uno de los deberes de mi cargo conden- 
sando en las páginas de un libro mis leccio- 
nes orales, para facilitar las tareas de la 
juventud estudiosa, á la cual me ligan los 
estrechos vínculos creados en doce aftos de 
enseñanza Universitaria. 

Separado de mi Cátedra por un decreto 
atentatorio é inconstitucional del Poder Eje- 
cutivo, durante la oprobiosa administración 
del General Santos, decreto que el actual 
Ministro da Justicia, Culto é Instrucción Pú- 
blica ha creído, sino justo, por lo menos útil 
confirmar, no me he considerado despojado 
do la calidad de profesor de Derecho Cons^ 
titucional y he perseverado en el propósito 
de terminar y publicar este libro, para con- 
tinuar de esta manera en el desempeño de la 
misión noble y fecunda de inculcar las mas 
sanas y liberales doctrinas á los estudiantes 
de nuestra Facultad de Derecho y Ciencias 
Sociales, esperando, acaso con más vanidad 
que fundamento, que leerán las siguientes 
páginas con la misma atención y benevolen- 



VI rUEPACiO 



cia con que escucharon siempre mis leccio- 
nes orales. 

Esta obra forma parte de una serie de volú- 
menes que me he propuesto publicar para 
hacer con ellos un Curso completo de Dere- 
cho Constitucional, destinado principalmente 
á la enseñanza Universitaria, que tropieza 
con la grave dificultad de no contar con un 
libro que pueda servir de texto.-- -Siempre he 
creído que las diversas materias que consti- 
tuyen el programa general de la Facultad de 
Derecho y Ciencias Sociales deben ser en- 
señadas en toda su extensión y no en la 
forma elemental é incompleta en que se en- 
señan comunmente, porque he entendido y 
entiendo que la misión de una Facultad Supe- 
rior no es la de dar nociones generales, ó 
una simple preparación para el estudio, sino 
la de suministrar sólidos conocimientos cien- 
tíficos á los que concurren á ella, después 
de haber fortificado y desarrollado sus fa- 
cultades intelectuales con los estudios secun- 
darios. — Guiado por esta convicción, me he 
separado por completo del sistema adoptado 
por todos los autores de obras didácticas de 
Derecho Constitucional, y en vez de concre- 
tarme á establecer y ft examinar ligeramente 
los principios generales de esta ciencia, me 
he dedicado á hacer un estudio detenido v 
completo de todas las instituciones políticas 
y de todas las cuestiones que hasta hoy se han 
presentado tanto con respecto á su organi- 
zación, como en cuanto á su funcionamiento 
y á sus recíprocas relaciones.— Muy inferior, 



PREFACIO VII 



sin duda alguna, mi Curso de Derecho Cons- 
titucional á los que han dado á luz distin- 
guidos publicistas, en cuanto á la profundi- 
dad de las doctrinas y al método y claridad 
de su exposición, tendrá sin embargo sobre 
ellos la ventaja de ser completo. 

En mi ((Libertad Política», libro con el 
cual di principio á la publicación de los 
diversos volúmenes que formarán el ((Curso 
completo de Derecho Constitucional» que 
me he propuesto escribir, he hecho un dete- 
nido estudio del régimen electoral, examinan- 
do la naturaleza y la extensión del sufragio 
los sistemas de representación proporcional, 
los procedimientos electorales directo é indi- 
recto, el voto público y el voto secreto y la 
manera de formar los registros cívicos.— En 
este libro, me ocupo exclusivamente de la 
organización del Poder Legislativo, dejando 
para un segundo tomo el estudio del Dere- 
cho Parlamentario, de las funciones de las 
Cámaras y de sus relaciones con los otros 
Poderes Públicos. — La organización y las 
funciones del Poder Ejecutivo, del Poder 
Judicial, del Régimen Municipal y del Poder 
Constituyente, serán examinadas separada- 
mente y con detenimiento en varios vo- 
lúmenes que iré dando á la estampa á me- 
dida que los escriba.— Y una vez concluí- 
do el estudio de la Organización Política, 
me ocuparé de los principios fundamentales 
de la Organización Social, que también for- 
man parte de la Ciencia Constitucional, des- 
arrollando el extenso programa que, en la 



VIII PREFACIO 



Cátedra que desempeñé en la Universidad, 
fajaba las materias dei primer año de De- 
recho Constitucional. 

Como se vé, mi plan es vastísimo; y si 
llego á realizarlo, tendré la profunda satis- 
facción de haber prestado un señalado servi- 
cio á la juventud de mi patria. 



Montevideo, Marzo 15 de 1887. 



Justino Jiménez ds Xmíobmi. 



PRIMERA PARTE 



ORGANIZACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO 



i 




EL PODER LEGISLATIVO 



CAPÍTULO I 



El prinoipio de la división de los Poderes 



1 



SUMARIO— Por qué medio puede anularse la tendencia á la usur- 
pación inherente á todo Poder, y consegruirse, en conse- 
cuencia, que se mantenga dentro de su legítima esfera 
de acción?— Ineficacia de las limitaciones escritas y ne- 
cesidad de medios positivos de resistencia— El principio 
de la división de los Poderes— Opiniones de Madison y 
de Montesquieu— Cómo la libertad solo puede subsistir 
con la división prudente y acertada de los poderes pú- 
blicos — Opinión de Bluntschli — Parle de verdad que en- 
cierra—La división de los poderes se i\inda en una razón 
de política y en una razón de organismo— Verdadero 
sentido del principio de la división de los poderes— La 
división no importa separación absoluta, porque, para que 
los poderes no salgan de su órbita constitucional, es ne- 
cesario que estén combinados y contrabalanceados entre 
sí— Ejemplos de reciproca intervención de los poderes. 

«Se ha constatado por una larga expe- 
riencia, dice el sabio autor del Espirita de 
las leyes^ que todo hombre que tiene poder se 
siente inclinado á abusar de él; va adelante 
hasta que halla sus límites» (i\ Por eso la 

(1) Montesquieu. —Gi^uyres completes, tomo I, página 253, edición 
de 186tt. 



ÉL PODER LtJGlSLATlVO 



primera dificultad que naturalmente se pre- 
senta, al comenzar el estudio de ese conjunto 
de instituciones políticas que se han creado y 
organizado en todas las sociedades para que 
hagan efectivos en ellas los principios del 
derecho, es la siguiente: ¿Cómo podrá con- 
seguirse que el Poder Público se mantenga 
dentro de los límites de su esfera de acción 
legítima? ¿De qué manera se podrá impedir 
que esos centros de autoridad y de fuerza, 
que se constituyen para garantir la libertad 
y asegurar el orden en las sociedades, se 
conviertan en instrumentos de opresión, que 
pongan en grave peligro todos los derechos 
y lodos los intereses individuales y colectivos? 
Es indudable que la primera medida que 
debe adoptar un pueblo para dar solución 
á la cuestión que acabo de indicar, es la de 
establecer en su código fundamental, con la 
mayor precisión posible, los límites de las 
atribuciones de los funcionarios públicos en 
quienes delegue el ejercicio de la soberanía; 
y á este fin responden, en primer término, 
esas declaraciones de derechos individuales 
que contienen la generalidad de las consti- 
tuciones modernas. Pero no es menos cierto 
también que tales declaraciones de libertades 
ó derechos individuales, por si solas^ no 
tienen ni podrán tener jamás la virtud de 
impedir los avances y los atentados del Po- 
der Público, pues que, como la experiencia 
lo acredita, lo que se requiere para obtener 
tan importantes resultados no son meras 
prescripciones legales, sino barreras positi- 



EL PODER LEGISLATIVO 



vas, medios de resistencia que tengan en 
si mismos la fuerza efectiva necesaria para 
contener los desbordes de la autoridad. El 
verdadero medio de mantener á los gobier- 
nos dentro de los límites de sus legítimas 
atribuciones es la aplicación prudente y a- 
certada del principio de la división de los 
poderes, es la distribución de las diversas 
funciones de la soberanía entre varios fun- 
cionarios públicos ó entre varios centros de 
autoridad política. «La acumulación de todos 
los poderes en las mismas manos, ha dicho 
Madison(i), bien sean de uno, de pocos ó de 
muchos, hereditarias, de propio nombramien- 
to ó electivas, puede con exactitud juzgarse 
como la definición misma de la tiranía.» Y 
en efecto; confiada la suma de los Poderes 
Públicos á un solo hombre, ó á una sola 
Asamblea, no existe en la sociedad ningún 
organismo, ni fuerza alguna que pueda con- 
trarrestar la acción avasalladora y despótica 
de ese poder único. «Cuando los poderes 
legislativo y ejecutivo, dice Montesquieu, de 
cuyas palabras no es posible prescindir tra- 
tándose del principio de la división de los 
poderes, cuando los poderes legislativo y eje- 
cutivo están reunidos en la misma persona, 
ó en el mismo cuerpo de magistrados, no 
puede haber libertad ninguna, porque es de 
temerse que el mismo monarca ó senado 
dicte leyes tiránicas para ejecutarlas tiráni- 
camente. Tampoco hay libertad si el poder 

(1) «El Federalista)», núm. XLVII, pág. S98. 



EL PODER LEGISLATIVO 



de juzgar no está separado de los poderes 
legislativo y ejecutivo. Unido al poder legis- 
lativo, la vida v la libertad de los ciudadanos 
veríanse expuestas á una acción arbitraria, 
pues que el juez sería entonces el legislador* 
Reunido al ejecutivo, el juez podría proceder 
con toda la violencia de un opresor. Todo esta- 
ría perdido, si el mismo hombre ó el mismo 
cuerpo de magistrados ejerciera estos tres 
poderes: el de hacer las leyes, el de ejecu- 
tarlas y el de juzgar los crímenes ó las dife- 
rencias entre los particulares» ' i '. 

Que la división de las funciones del poder 
en distintos departamentos es condición in- 
dispensable de los gobiernos libres, es una 
verdad perfectamente comprobada por lar- 
guísima experiencia y cuya demostración 
no ofrece dificultad alguna. En efecto; cons- 
tituyéndose un órgano especial para cada una 
de las funciones de la autoridad política, la 
sociedad cuenta con diversos centros de auto- 
ridad y de fuerza que recíprocamente se fis- 
calizan, se limitan y se mantienen dentro del 
círculo de sus respectivas atribuciones. Si 
el Poder Legislativo, por ejemplo, dicta 
una ley que, por cualquier motivo, importa 
una extralimitación de sus facultades, ó una 
violación de las prescripciones constituciona- 
les, este abuso de poder, que ningún correc- 
tivo tendría si las diversas funciones de la 
soberanía estuvieran concentradas en manos 
de un solo hombre ó de una sola asamblea, 

(1) Montesquiea.— (Eurres completes^ tomo I, página 254, edición 
de 1886. 



EL PODER LEGISLATIVO 



puede fácilmente destruirse por los otros dos 
poderes ejecutivo y judicial. Por medio del 
veto, el Poder Ejecutivo puede impedir que 
la ley sea sancionada y promulgada; y cuan- 
do el veto ha sido ineficaz, todavía la li- 
bertad cuenta con un baluarte inespugnable 
para resistir al despotismo legislativo; toda- 
vía cuenta con el Poder Judicial, armado 
del derecho de no aplicar las leyes incons- 
titucionales. 

Si es el Poder Ejecutivo el que preten- 
de ensanchar inconstitucional mente la órbi- 
ta de sus atribuciones adoptando medidas 
no autorizadas por la ley, ó contrarias á las 
prescripciones de esta, el Poder Legislativo 
puede impedir tilles atentados, haciendo efec- 
tiva la responsabilidad política del Presi- 
dente de la República ó de sus Ministros^ 
esto es, separándolos de sus puestos me- 
diante el juicio político que la Cámara de 
Representantes tiene el derecho de iniciar 
ante el Senado. Y el mismo correctivo pue- 
de aplicarse á los Magistrados Judiciales 
cuando, en el desempeño de sus difíciles y 
delicadísimas funciones, proceden con me- 
nosprecio de la ley. 

Si bien no es posible aceptar la opinión, 
emitida por Bluntschli en su Teoría Gene- 
ral del Estado (i), de que se engaflsrMon- 
tesquieu al dar como razón determinante de 
la división de los poderes la mayor segu- 
ridad de la libertad civil, y que el funda- 

(1) Bluntflchli.— «Derecho Público Universab>— tomo I, págrin* *3ti^ 
de la renión castellana por A. Oarcia Moreno y J. Ortega García. 



8 EL PODER LEGISLATIVO 

— ■ ■ - ■ - . — _ ■ . . j 

mentó de esa división es ana ra^ón de or- 
ganismo más bien que de política, por cuan- 
to las precedentes observaciones demuestran 
que el Poder Público solo puede ser man- 
tenido dentro del límite de sus legítimas 
funciones á condición de estar dividido en 
varios departamentos, y porque la primor- 
dial garantía de la libertad consiste preci- 
samente en que el poder esté rigurosa y 
eficazmente limitado; no debe, sin embargo, 
desconocerse que el principio de la separa- 
ción de los poderes se funda también en esa 
ra^ón de organismo de que habla el autor 
que acabo de citar. No basta, en efecto, con 
que la autoridad política esté de tal manera 
constituida y organizada que no pueda con- 
vertirse en tiranía; también es necesario 
indudablemente que su organización sea ade- 
cuada á la naturaleza de las funciones que 
deben desempeñar. Y como son muchas y 
de muy diverso carácter las funciones del 
Poder Público, debe constituirse un órgano 
especial para cada una de ellas á fin de que 
sean desempeñadas con la ma)or perfección 
posible. Estableciéndose un solo centro de 
autoridad para el ejercicio de todas las atri- 
buciones del gobierno, la sociedad estarla 
muy imperfectamente regida, pues además 
de no ser posible que una sola persona, ó 
una sola asamblea reúna todas las cualida- 
des y aptitudes indispensables para el desem- 
peño regular de funciones tan variadas y 
de tan diversa índole como lo son las del 
Poder Público, la organización que se diera 



BL POOBR LBOISLATIVO 9 

& jese únieo centro de autoridad no podría 
jamás convenir indistintamente á todas y ra- 
da una de sus tres funciones legislativa, eje- 
cutiva y judicial. 

De modo, pues, que la división de los po- 
deres tiene por fundamento tanto una razón 
de política como una razón de organismo, 
tanto la necesidad de acordar á la libertad 
poderosas garantías contra el despotismo, 
como la de someter la constitución del orga- 
nismo político h la ley de la división del tra- 
bajo, ó de la especialización de las funciones, 
para que estas puedan ser convenientemente 
desempeñadas. Pero, ¿cuál es el sentido y 
el alcance de este fundamental principio de 
organización de los Poderes Públicos? ¿De- 
berán estos estar completamente separados? 
Cada una de las tres funciones, legislativa, 
ejecutiva y judicial, así como cualquiera otra 
que se atribuya á la autoridad política, ¿de- 
berá ser ejercida total y exclusivamente por 
un solo poder que obre con absoluta inde- 
pendencia de todos los demás poderes ó de- 
partamentos del gobierno? No es ciertamente 
en este sentido absoluto que debe entenderse 
y aplicarse el principio de la separación é 
independencia de los poderes. Y fácil es de- 
mostrar que si ese sentido absoluto se le 
diera, lejos de ser una eficaz garantía con- 
tra el despotismo, vendría por el contrario á 
favorecerle abiertamente. Si el poder le- 
gislativo, por ejemplo, ejerciera sus funcio- 
nes con entera separación y completa inde- 
pendencia de los demás poderes, ¿ de qué 

J. DB A. — 2. 



10 EL PODER LEGISIJVTIVO 

manera podría impedirse que abusara de su 
autoridad, ya atacando la libertad civil, ya 
usurpando las atribuciones de los otros de- 
partamentos del gobierno? No habría medio 
alguno de defensa contra esos atentados y 
usurpaciones. El Poder Legislativo «erla una 
autoridad sin límites y, en consecuencia, un 
verdadero despotismo (O que se encontraría 
en viva guerra con los demás poderes, tam- 



(1) Las siguientes palabras de Lalioulaye demuestran, por medio 
de un hecho histórico, cómo la completa separacióu de los poderes y 
su inde])endéncia absoluta conduce naturalmente al despotismo: 
« . . . . Descendamos un poco más y lleji^uemos á la Convención. 
Esta solo tiene el poder Lcfcislativo, pero con este poder, que nada 
Uiitita, se apodera de todo y suprime la dignidad real. Parécelc lo 
más natural del mundo eri{?irse en dictador. £s asi que la dictadura 
es un nombre sonoro con cl que se desi.srna una cosa bastante torpe, 
el despotismo. Dueña ya de la autor idad Icf^islativa y ejecutiva, la 
convención se apodera ig'ualmentc del poder judicial; y no conozco 
un ejemplo más evidente ni más triste de aquella usurpación que el 
proceso de Luis XVI. No entro en el fondo de la cuestión; limítomo 
como jurisconsulto á examinar el derecho, á demostrar cómo, con l:i 
plena soberanía legislativa, se tienen todos los poderes en la mano, 
y como desaparecen todas las g'arantias de los ciudadanos. Dentro 
de la Constitución de 1791, el rey no era responsable, no se le podía 

Sedir cuenta de lo pasado; pero se hace una ley retroactiva y se le 
celara responsable. Había una buena ley para juzf^ar á los acusa- 
dos, la del 10 de' Febrero de 1791, que reg^ulaba el derecho criminal. 
Debíase, en virtud de aquella ley, enviar al rey ante el jurado; la 
Convención se constituyo en tribunal por un decreto. En justicia or- 
dinaria, el mismo juez no hubiera instruido el proceso y pronunciado 
la sentencia. Esta es la fj^arantía do la libertad. Si los jueces do 
instrucción juzj;aran al acusado, es evidente que este tendría poca 
seguridad. La Convención se declara tribunal de acusación y jurado 
de sentencia. Hé aquí, pues, violadas todas las formas. Llega el 
momento de pronunciar la sentencia contra el rey. Existía aquella 
ley liberal de 1791 que prohibía condenar al reo que tenía en su 
favor la cuarta parte de los votos del jurado. Esto bastaba para sal- 
var al rey. Era necesario desembarazarse de la ley común; la Con- 
vención vuelve á ser asamblea legislativa y decide que, para senten- 
ciar ál rey, lo mismo que para una ley ordinaria, basta la simple 
mayoría. Pero ni ai\n con esta mayoría se puede contar; un número 
de miembros ha votado la muerte, pero con la condición de apelar 
al pueblo; nuevo decreto legislativo suprime esta condición, y en 
lugar de dar el beneficio de aquellos votos al acusado, los agrega á 
los que votaron por la muerte». 

« En una palabra, no queda ni una forma ni una garantía que no 
sea despreciada indignamente; reina solo la pasión, y la justicia se 
cubre el semblante. ¿Por qué? Porque se tiene una asamblea cuya 
omnipotencia no reconoce límites. Ko hay poder ejecutivo ni poder 
judicial que le sirva de moderador, porque ninguno tiene acción 
sobre ella. Ya veis, pues, que con esta separación absoluta de los 
poderes, cuando la opinión se declara en favor de la asamblea, ella 
es la que reina despóticamente; cuando se declara en favor de un 
hombre, este hombre se transforma en amo. La víctima de la sepa^ 
ración absoluta de los poderes lo es siempre la libertad». Laboulaye 
— «Histoire des Estats-Únis, tomo III, pág. 294. 



EL PODER LEGISLATIVO 11 

-~" - — -— -- - -,.. — .. , ■ - . - . 

bien ilimitados y despóticos por el hecho de 
ser absolutamente independientes en el ejer- 
cicio de sus funciones. Y el resultado nece- 
sario de esa lucha, motivada por las recí- 
procas tentativas de usurpación de atribu- 
ciones, no contenidas por ninguna resistencia 
orgánica ó constitucional, sería, ó una funes- 
tísima anarquía entre los Poderes Públicos, 
ó el predominio absoluto del que, contando 
con la fuerza moral de la opinión pública, ó 
con el apoyo de la soldadesca, consiguiera 
concentrar en sus manos toda la autoridad, 
reduciendo á una fórmula engañosa el prin- 
cipio de la división é independencia de los 
poderes y á estos en serviles y menguados 
instrumentos de su autoridad despótica. 

Mounier, en la Asamblea Constituyente de 
1789. pronunció las siguientes palabras, que 
determinan con toda precisión el verdadero 
sentido del principio que vengo examinan- 
do: ((Para que los poderes se mantengan 
realmente divididos, es preciso que no estén 
enteramente separados.» Y en efecto; solo 
á condición de que todos los departamentos 
del Gobierno se hallen íntimamente relacio- 
nados, para que puedan recíprocamente fis- 
calizarse y para que las facultades de cada 
uno sirvan de contrapeso á las facultades 
de los demás, es que podrá mantenerse á 
todos dentro de la esfera de sus atribuciones 
legítimas. La máxima política de la separa- 
ción de los poderes significa, como lo observa 
Madison en ((El Federalista», que todo el po- 
der de un departamento del Gobierno no sea 



12 IBL PODBR LSOI8LATIV0 * 



ejercido por las mismas manos que posean 
todo el poder de otro departamento, pues 
que, de otra manera, estarían subvertidos 
los principios fundamentales de una consti- 
tución libre; (i) pero no impide que cada po- 
der intervenga parcialmente en las funcio- 
nes de los demás, sino que, por el contra- 
rio, exige que esa intervención parcial tenga 
lugar, en cuanto ella sea necesaria para 
mantener á cada departamento del Gobier- 
no dentro de sus propios limites. 

Es de esta manera que se ha entendido y 
se ha aplicado siempre el principio de la 
división de las funciones del poder en dis- 
tintos departamentos por los pueblos regi- 
dos por instituciones libres. En Inglaterra, 
por ejemplo, «los departamentos legislativo, 
ejecutivo y judicial no est&n en manera al- 
guna totalmente separados, ni son distintos 
entre si. El magistrado ejecutivo forma una 
parte integrante de la autoridad legislativa, 
Solo él tiene la prerrogativa de hacer tra- 
tados con los seberanos extranjeros que, una 
vez hechos, tienen, con ciertas limitaciones, 
la fuerza de actos legislativos. Todos los 
miembros del departamento judicial son nom- 
brados por él; puede removerlos á petición 
de las dos cámaras del Parlamento, y cuan- 
do le place consultarlos, forman uno de su^ 
consejos constitucionales. Una rama del de- 
partamento legislativo forma también un 
gran consejo constitucional para el jefe d^l 

(1) «El Federalittft», nám. XLVn, páyina 9»5. 



BL PODBR LEGISLATIVO 15 

poder ejecutivo; así como, por otra parte, 
es el único depositario del poder judicial en 
los casos de acusación política, y está in- 
vestido con la suprema jurisdicción de ape- 
lación en todos los demás casos. Los jueces, 
además, están tan relacionados con el de- 
partamento ejecutivo, que á menudo concu-^ 
rren á sus deliberaciones y participan de 
ellas, aun cuando no se les admite el voto 
legislativo» {}\ 

En los Estados Unidos, el Presidente de 
la República interviene en las funciones le- 
gislativas por medio del veto limitado; el 
Congreso toma parte en las funciones ejecu- 
tivas por medio del Senado, cuyo concurso 
necesita el Presidente para el nombramiento 
de sus Ministros y demás empleados admi- 
nistrativos y para algunas otras funciones 
importantes; el Poder Judicial ejerce atri- 
buciones de carácter legislativo pues que las 
decisiones de las cortes de justicia tienen 
fuerza de ley, y posee la facultad de contener 
los avances de las Cámaras no aplicando 
las leyes inconstitucionales. Y en fin, el Po- 
der Legislativo hace efectiva la responsabili- 
dad del Presidente de la República, de los 
jueces y de todos los empleados civiles, sepa- 
rándolos de sus puestos en caso necesario, 
por medio del juicio político que, ante el 
Senado, puede iniciar la Cámara de Repre- 
sentantes. 

En este mismo sentido se ha aplicado el 

(1) «El Federalista», núm. XLVII, página 394. 



J 



14 BL PODER LEGISLATIVO 

principio de la división de los poderes en 
nuestra Constitución Política. Cada departa- 
mentó del Gobierno, adem&s de sus funcio- 
nes propias, ejerce otras que, por su natu- 
raleza, ó corresponden á los demás depar- 
tamentos, ó solo tienen por objeto encerrar 
á estos dentro de sus límites constitucio- 
nales. 

Quiere decir, pues, que es una verdad 
teórica y un precepto de derecho constitucio- 
nal positivo, que la división de los poderes 
no importa su separación absoluta, porque 
para que los distintos departamentos del 
Gobierno no salgan de su órbita constitucio- 
nal, es necesario que estén combinados y 
contrabalanceados entre sí. 



EL PODER LEGISLATIVO 15 



II 



SUMARIO— Clasificación d« los poderes— Clasificación de Aristóteles 
de Constant, de Lastarria y otros publicistas— Demostra- 
ción de que solo existen tres poderes, denominados: le. 
gislativo, cJecutlYO y Judicial— Exposición y crítica de 
las doctrinas de Baint-Girons y de Reus y Bahamonde— 
Cómo las funciones judiciales constituyen un poder del 
Estado, aún cuando se les considere de <a misma natu- 
raleza que las funciones ejecutivas— Lo que debe enten- 
derse por poder ó departamento del Gobierno— Cómo bajo 
el punto de vista práctico la doctrina de Saint-Girons y 
Reus y Bahamonde es idéntica á la de Montesquieu— 
Observaciones que se hacen con respecto al poder ejecu- 
tivo— ¿Existen los poderos grubernativo y administrativo? 
— Refutación de esta doctrina. 

La clasificación de los poderes, ó depar- 
tamentos del Gobierno, es un punto sobre 
el cual existen muchas y muy opuestas opi- 
niones entre los tratadistas de Derecho Cons-* 
titucional. Después que Aristóteles dividió 
la autoridad política en tres ramas, legisla- 
tiva, ejecutiva y judicial, división que ha 
sido hasta ahora aceptada, sin excepción 
alguna, por las Constituciones de todos los 
pueblos regidos por el sistema representativo 
republicano, se han ideado por varios publi- 
cistas las siguientes clasificaciones: 

Benjamín Constant admite cinco poderes: 
realy ejecutivo, representativo ó legislativo, 
judicial y municipal (i). 

Pinheiro Ferreira, Lastarria (2) y otros, 



(1) «Cours de Politique Coustitutionnelle», tomo I, página 177, edi- 
ción de 1872. 

(2) José V. Lastarria, «Elementos de Derecho PúbUco>», página 47. 
Este autor, en su última obra: «Lecciones de Política Positiva», pá- 
gina 262, desecha el poder conservador y defiende la clasificación de 
Aristóteles y Montesquieu. 



16 BL PODm LBOISLATITO 

sostienen que el Poder Público está dividido 
en estos cinco departamentos: legislativo, 
ejecutivo, judicial, conservador y electoral. 

Según Saint-Girons (i\ existen dos pode- 
res: legislativo y ejecutivo; y este último 
poder se divide en dos autoridades indepen- 
dientes: justicia,— y gobierno y administra- 
ción. Esta misma doctrina habla sido ya 
sostenida por Reus y Bahamonde, (2) divi- 
diendo la autoridad en dos poderes: legisla- 
tivo y político, y subdívidiendo este último 
en dos ramas independientes: ejecutiva y ju- 
dicial. 

Y debe agregarse á la enumeración de 
poderes hecha por Aristóteles y Montesquieu 
un cuarto poder, denominado Poder del 
Jefe del Estado» según el distinguido publi- 
cista español don Gumersindo de Azcárate (3^ 
y otros autores. 

Por mi parte, no estoy conforme con nin- 
guna de estas modernas clasiflcacionos de 
poderes, y entiendo que sólo es exacta y 
verdadera la clásica y tradicional que di- 
vide el Gobierno en tres departamentos, 
legislativo, ejecutivo y judicial. En efecto; 
para que la autoridad política realice am- 
pliamente los fines de su institución, tres 
grandes funciones solamente debe desem- 
ñar. Ante todo, debe establecer, de acuerdo 
con los principios del Derecho, reglas ge- 
nerales, ó leyes, que regulen la marcha de 

(1) «Ess«i Bar la séparation des pouToirt», página 196. 
(9) «Teoiia Oivánica áéi Estado», pá^na 8S6. 

J8) 4dBl Poder del Jefe del Estado en Francia, Ini^laterra y lo* Etf- 
los Unidos. 



BL POI>SlB LBOlSLATItro 17 

■I I 1 1 1 I ■ - - ■—-■--— — -- — ■ .w-..— ^ ..— .^. .^^....^ 

la sociedad, drniontzando los derechos y 
\os intereses de todos sus miembros y ri- 
giendo los intereses colectivos. Es neceáa- 
rio también qoe, ana vez dictadas esas le- 
yes, las ejecute y las haga cismplir á todos 
los miembros de la sociedad. Y cuando o- 
curran conflictos entre los derechos é inte- 
reses privados, 6 entre estos y los inter€^(es 
públicos, debe resolverlos, declarando dé 
qué parte está la razón y la justicia, á fin dé 
destruir los obstáculos que se opongan al 
cumplimiento de la ley, y debe también 
juzgar á los infractores de las leyes para 
hacer efectiva la penalidad que tes sirve de 
indispensable sanción. Estas tres fumi^iones, 
ejercidas por tres órganos distintos y coor- 
dinados, constituyen los tres poderes del 
Estado, legislativo, ejecutivo y judicial. Y 
coiiK) ninguna otra función desempeña lá 
autoridad política fuera de las ya indicadas, 
y de la que consiste en ese conjunto de fa- 
cultades moderadoras que poseen los tres 
poderes para limitarse recíprocamente; y 
como ese conjunto de facultades modera- 
doras no constituye un cuarto departamento 
del Gobierno, como lo demostraré más ade- 
lante, necesario es reconocer que la enume- 
ración de los poderes del Estado hecha por 
Aristóteles y Montesquieu, es perfectamente 
exacta y verdadera. 

Pero esta clasificación es tachada de in- 
completa por los que siguen las doctrinas 
de Benjamín Constant, Pinheiro Ferreira y 
Azcárate, y de falsa, por admitir más po- 



18 EL roiJER LEGISLATIVO 

deres de los que en realidad existen, por 
los que piensan como Saint-Girons y Reus 
y Bahamonde. Examinaré en primer lugar 
las opiniones de estos últimos, porque las 
diferencias que nos separan son más apa- 
rentes que reales. 

«Todo gobierno, dice Saint-Girons (i\ de- 
sempeña dos funciones esenciales: dictar 
leyes y hacerlas ejecutar. En la función 
legislativa entra la organización de los de- 
rechos privados y públicos. La función eje- 
cutiva comprende las medidas generales ó 
individuales necesarias para hacer respetar 

esos derechos No están de acuerdo los 

publicistas en cuanto al número y la cali- 
dad de los poderes. Nosotros creemos que 
es necesario distinguir dos poderes: legis- 
lativo y ejecutivo, y dos autoridades: justi- 
cia—y gobierno y administración. La justi- 
cia es una rama autónoma, independiente 
del poder ejecutivo. 

« El principio de la separación de los 

poderes tiene, pues, dos grados de aplica- 
ción: desde luego, separación de los dos po- 
deres legislativo y ejecutivo;— en seguida, 
distinción, en el seno del poder ejecutivo, 
de la autoridad gubernamental y adminis- 
trativa de una parte, y de la autoridad ju- 
dicial de la otra, é independencia de esas 
dos autoridades entre sí y con respecto al 
poder legislativo. 

((Hay una división capital en esto de los 

(1) «Essai 8ur la séparation des pouvoirs», páginas 1 y 136. 



EL PODER LEGISLATIVO 19 

poderes, dice Reus y Bahamonde: (i) la ley 
y su aplicación. No hay, no puede haber 
mas distinciones radicales, por que no hay 
actos que no entren en esta división, entre 
todos los que pueden concebirse en la na- 
turaleza humana. Llega la ley á hablar 
de todo y á disponer de todo; refíérese 
su aplicación á todo y en todas partes se 
halla. ¿Qué hace el poder judicial dentro 
de la vida pública? — Ni más ni menos que 
aplicar á su modo las leyes que le están 
encomendadas, como la Administración hace 
con aquellas otras que le competen 

«Pero es, se dice, que son necesarias la 
inamovilidad y la independencia del poder 
judicial para el libre cumplimiento del de- 
recho. ¿Y quién lo niega? Tampoco el Senado 
debe sumisión al Congreso, ni este á aquél, 
y sin embargo uno y otro son miembros del 
Poder Legislativo y así lo reconoce todo el 
mundo. 

«Con admitir la existencia de un poder 
judicial, no gana nada la justicia, ni se 
aumenta su prestigio; porque aquello que lo 
realza es el fiel y exacto cumplimiento de 
sus prerrogativas, no una declaración vana 
y vacía, que de continuo puede estarse fal- 
seando en una torcida práctica del régimen 
representativo. Reconociendo, por el contra- 
rio, que el poder judicial está dentro del 
político, lo mismo que el Senado en el le- 
gislativo, y que debemos engrandecer y re- 

(1) «Teoría Orgánica del Estado», página 235. 



20 BL PODBR LBOI8LATIV0 

formar el concepto de la Administración, 
hoy desprestigiada, la división de poderes 
resulta clara y evidente en esta forma: 

T^'tA- ( Cámara popular 

^"'«'"■*' ! Senado 

Poder. 



PoHfico, 



Í Ejecutivo 
Judicial 



«Esta división responde A la Teoría del 
Estado expuesta en la parte primera de esté 
libro. Expresa el poder legislativo la unidad 
de la vida social, rigiéndose á sí propia, 
mediante una combinación de representacio- 
nes que en su lugar estudiaremos. Lleva el 
poder político á la práctica esta unidad, di- 
vidiendo sus actos en dos series, para cada 
una de las cuales se crea otra de funciona- 
rios de diversas condiciones: administración, 
justicia. » 

Quiere decir pues que, según estos autores, 
si bien las funciones judiciales deben ser 
desempeñadas por un órgano especial, cuya 
existencia y acción sean independientes de 
las de los poderes legislativo y ejecutivo, no 
pueden constituir un poder ó departamento 
del Gobierno, y sí solamente una rama, autó- 
noma, independiente del poder encargado de 
ejecutar las leyes, que el uno llama ejecutivo 
y el otro denomina político. Y fundan esta 
doctrina en el hecho, por ellos afirmado, de 
que tanto la autoridad, comunmente llamada 
ejecutiva, como la autoridad judicial ejercen, 
cada una á su manera, una misma función, 
la de aplicar las leyes. 



BL PODBfi LEGISLATIVO 21 

En mi concepto, el fundacoento de esta 
clasjñcaci6n de poderes y autoridades e$ 
completamente inexacto. Muy cierto es que 
tanto las funciones del poder ejecutivo co- 
mo las del poder judicial tienen un mismo 
ñn: la aplicación y el cumplimiento de las 
leyes; pero no es menos cierto también que 
cada una de esas funciones se distingue y 
se separa tanto de la otra poi* su naturale- 
za y caracteres, que no es posible, en míi- 
nera alguna, confundirlas ó reducirlas á una 
sola función general. Entre organizar la 
fuerza pública, percibir los impuestos, dar 
al tesoro público los destinos designados 
por la ley, ó llevar á cabo las obras públi- 
cas ordenadas por el legislador, y resolver 
un litigio, existen diferencias profundas que 
se perciben sin diñcultad alguna. En los 
primeros casos, la ley se ejecuta de una 
manera llana, directa; en el último, propia- 
mente, no se ejecuta la ley, se declara tan 
solo de que manera debe ejecutarse. Es in- 
dudable que para el desempeño de las fun- 
ciones judiciales se deben poseer aptitudes 
enteramente distintas de las que se requie- 
ren para el ejercicio de las funciones ejecu- 
tivas; y es también una verdad universal- 
mente reconocida, que la organización que 
debe darse á la autoridad judicial es en un 
todo diferente de la del poder ejecutivo. Pu^s 
estas radicales diferencias que se riotan, tan- 
to entre los elementos componentes como 
entre la estructura de esas dos autoridades, 
constituyen la más evidente prueba de qui» 



22 fiL PODER LECUSLATIVO 

desempeñan dos funciones completamente 
distintas. En virtud de esa íntima correla- 
ción que existe entre el órgano y la fun- 
ción, puede afirmarse siempre que dos ór- 
ganos de distinta conformación y naturale- 
za tienen necesariamente que desempeñar 
dos funciones diferentes. 

Pero, si estas observaciones no fueran 
exactas; si en realidad las autoridades eje- 
cutiva y judicial no desempeñaran más que 
una misma función, no por eso dejarían de 
ser dos distintos poderes, ó departamentos 
del Gobierno, siempre que fueran indepen- 
dientes entre sí, como lo admiten los de- 
fensores de la doctrina que vengo exami- 
nando. Un poder, ó departamento del Go- 
bierno, no es otra cosa sino un centro de 
autoridad y de fuerza que desempeña de- 
terminadas funciones de soberanía, con in- 
dependencia y separación de los demás cen- 
tros de autoridad que constituyen el orga- 
nismo político. No es la naturaleza de la 
función, sino la autonomía é independencia 
del órgano, ó del cuerpo de funcionarios, lo 
que constituye y determina un poder del 
Estado. Así, en una monarquía absoluta, ó 
en cualquier otro gobierno despótico, aun 
cuando las tres funciones de la autoridad 
se manifiestan, no existe más que un solo 
poder, porque solo un centro de autoridad 
y de fuerza, autónomo é independiente, se 
ha constituido para el ejercicio de las funr 
clones legislativa, ejecutiva y judicial. Lue- 
go, pues, desde que las funciones judiciales 



EL PODER LEGISLATIVO 23 

deben ser ejercidas por un órgano especial 
é independiente, la existencia del Poder Ju- 
dicial es innegable. 

Se ve, pues, cómo la clasificación de po- 
deres y autoridades propuesta por Saint- 
Girons y por Reus Bahamonde, considera- 
da bajo el punto de vista teórico, es com- 
pletamente inexacta. Pero si para apreciar- 
la solo se tienen en cuenta los resultados 
positivos de su aplicación práctica, enton- 
ces es necesario reconocer que ninguna di- 
ferencia real existe entre ella y la clasifi- 
cación de Aristóteles y de Montesquieu, que 
he aceptado como la única exacta y verda- 
dera. Desde que en ambas se establece que 
las funciones judiciales deben ser ejercidas 
por un centro de autoridad autónomo é in- 
dependiente; desde que para ambas la exis- 
tencia y la acción de ese centro de autori- 
dad no están subordinadas ni al poder eje- 
cutivo, ni al poder legislativo, los mismos 
resultados positivos tiene que producir la 
aplicación de cualquiera de esas dos doc- 
trinas; por consiguiente, denominar al ór- 
gano de las funciones judiciales autoridad 
ó poder es, bajo el punto de vista práctico, 
una mera cuestión de terminología (i). 

De los tres departamentos del Gobierno, 

(1) El mismo Saint-Girons reconoce la exactitud de estas observa- 
ciones, en el sif^ientc párrafo de su libro: «Muchos autores no ad^ 
miten que la justicia sea una rama del poder ejecutivo y hacen* 
de ella un poder distinto colocándolo al nivel de los otros dos. YA 
principio de la independencia de la justicia está fuera de toda con- 
troversia. £1 juez debe ^ozar de la más amplia libertad y nb de- 
pender sino de Dios y de su conciencia. Nin^na influencia humana 
debe obrar sobre él : la justicia domina á todas las personas y á 
todos los poderes. Admitido esto, la controversia es una pura cues- 
tión de terminología»»— <i¥^»a.i sur la séparatióu des pouvoirs, pág. 275. 



21 KL PODBB UÍMI18LATIVO 

M II-,..—,,.. ,, , !■■■■ [■ m iiii III 

legislativo, ejecutivo y judicial, solo el pri- 
i9ero lia sido aceptado por todos los tratadis- 
tas sin observación alguna. He examinado 
ya las que se han hecho con respecto al 
poder judicial y debo ahora . ocuparme de 
las qiie se roñeren al poder ejeculivo. Este 
departannepto del Gobierno, se ha dicho, des- 
empeña fuaciones de distinta naturaleza; por 
lo meno^, es necesario dividirías en guberna- 
tivas y adnoinistrativas. Y partiendo de este 
dato, cuya exactitud es evidente, se ha preten- 
dido que el centro de autoridad y de fuerza en- 
cargado del ejercicio de esas dos funciones 
distintas constituye, no un solo poder, sino dos; 
el poder gubernativo y el poder administrati'- 
vo. Pero esto es completamente falso. Se incu- 
rre aquí en el mismo error, que he combatido 
hace un momento, de tomar como base de 
la clasiücacíón de los poderes las difereates 
funciones del Gobierno y no la existencia 
autónoma é independiente de los diversos 
órganos que deben desempeñarlas. Es muy 
cierto que el poder ejecutivo ejerce, por lo 
menos, dos clases de funciones, gubernativas 
y administrativas; pero es igualmente cierto 
que esas dos funciones no forman dos po- 
deres distintos, sino uno solo, por cuanto 
ambas son desempeñadas por un solo órga- 
no, por un solo centro de autoridad. Como 
lo he establecido anteriormente, no es la 
naturaleza de las funciones sino la autono- 
mía é independencia del órgano, lo que cons- 
tituye y determina un poder del Estado. 



BL PODBR IJiOtSLATIVO 25 



III 



SUMARIO —El poder real— Opinión de Benjamin Gonstant á este res- 
pectos-Realidad de este poder en la monarquía constitu- 
cional— £1 poder del Jefe del Bastado— Su natnralesa y sus 
funciones— Para aceptar ó rechaiar este poder hay que 
disting^uir previamente el régpimen parlamentario del régi- 
men presidencial— En qué consiste el régimen parlamen- 
rio ó gobierno de Gabinete— Cómo en ese sistema poli- 
tico es indispensable el poder del Jefe del Estado— El go- 
bierno presidencial no admite sem^ante poder— Cómo se 
mantiene la armonía de los poderes en el gobierno pre- 
sidencial—Peligros que ofrece este régimen político— Sus 
remedios— ¿Es preferible el gobierno parlamentario al go- 
bierno presidencial?— Ligeras observaciones á este res- 
pecto—El poder conaerwidor según Lastarria— Refutación 
El poder electoral— Demostración de la no existencia de 
ese poder— El poder municipal— Las autoridades munici- 
pales no constituyen un poder del Estado, sino un go- 
bierno perfecto en el que se manifiestan los tres poderes , 
legislativOf ejecutivo y judicial. 

Los poderes constitucionales, dice Benja- 
mín Constant (i) son el real, el ejecutivo, 
el representativo, el judicial y el municipal. 
Causará admiración talvez que yo distinga 
el poder real del ejecutivo ó ministerial ; pero 
esta distinción, desconocida hasta hoy, es muy 
importante y puede ser la clave de toda or- 
ganización política. Estoy lejos de apropiar- 
me el honor de haberla inventado, pues el 
primero que nos ha dado ideas de ella en 
sus escritos ha sido un hombre muy ilus- 
trado (Mr. de Clermon-Tonerre), que pere- 
ció durante las revoluciones pasadas como 
casi todos los sabios que entonces existían. 
« Hay, dice él, en el poder monárquico, dos 



(1) «Oours de Politique Constitutionnelle», tomo I, pág. 177, edi- 
ción de 1872. 



26 BL PODER LBOI8LATIVO 

poderes distintos : el ejecutivo, que tiene pre- 
rogativas positivas, y el real, que se halla 
sostenido por la memoria perenne y tradi- 
ciones religiosas». Reflexionando sobrees- 
tá idea, me he llegado & convencer de su 
exactitud; pero como esta materia es bastan- 
te nueva, necesita algunas explicaciones. Los 
tres poderes políticos, tales como los hemos 
conocido hasta el presente, á saber: el eje- 
cutivo, el legislativo y el judicial, son tres 
resortes que deben cooperar, cada uno por 
su parte, al movimiento general; pero, cuando 
estos, sacados fuera de su lugar, se mezclan 
entre si, se chocan ó embarazan, es necesario 
buscar una fuerza que los ponga en su lugar. 
Esta fuerza no puede existir en ninguno de 
los tres resortes, porque serviría para destruir 
á los demás; y así, debe estar fuera y ser 
neutra, en cierta manera, á fin de que su 
acción se aplique en todas las partes donde 
sea necesaria, y para que preserve y re- 
pare sin ser hostil. 

«La monarquía constitucional tiene esta 
gran ventaja, porque crea el poder neutro 
en la persona de un rey, rodeado de tradi- 
ciones y recuerdos y revestido de un poder 
de opinión que sirve de base á su poder 
político. El verdadero interés de ese rey no 
es, en manera alguna, el que uno de los po- 
deres destruya al otro, sino el que todos se 
apoyen, se entiendan y obren de acuerdo». 

En la teoría de la monarquía constitucio- 
nal, es indudable que ese poder neutro, lla- 
mado real por Benjamín Constant, y mode- 



.. 



ÉL PODER LEGISLATIVO 27 

— a^l^».» ■ ■ ^M^^B^MI » »l—^^— ■» , ■■ I I » »ll » ■■■ ■■■ I ■■ I . ■■■■■»■■ ■■»! P ■■■»■■■ ■■■ 

rador ó inspectivo por otros tratadistas y 
por las constituciones del Brasil y Portugal, 
se distingue perfectamente del poder ejecu- 
tivo, cuyo ejercicio corresponde al Gabinete, 
ó consejo de ministros, y constituye un ele- 
mento especial del organismo político, des- 
tinado á mantener la independencia, el equi- 
librio y la armonía de los demás poderes 
públicos. Y en la aplicación práctica de ese 
sistema de gobierno, no puede desconocerse 
que, por lo menos la Inglaterra, ofrece un 
ejemplo de esa separación de las funciones 
ejecutivas y moderadoras y de la existencia 
real de ese poder neutro, cuyo ejercicio co- 
rresponde al monarca. Tenía razón, pues, 
Benjamín Constant; el poder real tiene una 
existencia propia, es un órgano autónomo é 
independiente en el sistema de la monarquía 
constitucional ó parlamentaria. Pero recono- 
cer esto no importa, en manera alguna, admi- 
tir la legitimidad de ese poder y de ese 
régimen político, que he de impugnar deteni- 
damente al ocuparme de las formas de go- 
bierno. 

Si el poder real solo es propio de las 
monarquías, las funciones inspectivas ó mo- 
deradoras que ese poder desempeña convie- 
nen á todas las formas de gobierno, dicen 
algunos publicistas contemporáneos, y es ne- 
cesario, en consecuencia, crear en las repú- 
blicas representativas un cuarto poder que, 
«sin ser el legislativo, ni el ejecutivo, ni el 
judicial, sea lazo de unión entre ellos, pro- 
teja su equilibrio, regularice su acción, im- 



28 BL PODSR LOGISLATIVO 

. - _ ■ - II ' """ 

pida las invasiones de autoridad y, separan- 
do con hábil mano los obstáculos que se 
opongan á la marcha normal y provechosa 
del organismo político, sea á las veces ga- 
rantía y base de engrandecimiento para las 
sociedades» O. Este poder es el que se ha 
dado en llamar hoy Poder del Je fe del Es- 
tado, y su ejercicio debería corresponder, 
según sus defensores, al Presidente de la 
República, cuyas actuales atribuciones eje- 
cutivas deberían pasar por completo á ma- 
nos de los ministros de Estado. Las funcio- 
nes del poder del Jefe del Estado serían 
las mismas que en la monarquía constitu- 
cional se atribuyen al rey, como represen- 
tante del poder moderador. Así, el Presi- 
dente de la República vería reducida su 
misión al nombramiento de los ministros, á 
la disolución de las Cámaras y ni ejercicio 
del veto suspensivo, para conseguir, por 
cualquiera de estos tres medios, que el po- 
der ejecutivo, representado por los minis- 
tros, y el poder legislativo marchasen de 
perfecto acuerdo. 

Para admitir ó rechazar la existencia de 
ese cuarto poder, llamado poder del Jefe del 
Estado, es necesario establecer previamen- 
te los principios de organización de las dos 
distintas formas de gobierno que están hoy 
comprendidas en la denominación genéri- 
ca de régimen representativo, pues que en 
una de ellas tal poder no tiene ni podrá tener 

(1) Miguel Moya, «Conflictos entre los Poderes del Estado», pi- 
trina 59. 



EL PODER LEGISLATIVO 29 

jamás cabida, mientras que, en la otra, su 
creación es de imprescindible necesidad. Esas 
dos formas de gobierno representativo son 
la Europea y la Americana; la primera se 
llama también gobierno de gabinete, ó régi- 
men parlamentario; la segunda gobierno pre- 
sidencial, ó régimen representativo. Entre 
estas dos formas de gobierno, aparentemen- 
te iguales, existen radicales y profundas di- 
ferencias. El gobierno parlamentario, ó de 
Gabinete, es el que se practica en todas las 
monarquías constitucionales del viejo mun- 
do, en el Brasil y en la República Francesa 
organizada en 1875. El gobierno presidencial, 
ó simplemente representativo, es el que rige 
en todas las Repúblicas Americanas y en 
Suiza. 

Lo que caracteriza al régimen parlamen- 
tario es, como lo ha demostrado acabada- 
mente Bagehot, (1) la estrecha unión, la fusión 
casi completa del poder ejecutivo, que co- 
rresponde al Gabinete y del poder legislativo. 
En efecto; el ministerio, si bien aparente- 
mente es nombrado por el Jefe del Estado, en 
realidad es el parlamento quien hace esa 
elección; y el primer ministro, verdadero 
jefe del poder ejecutivo, es generalmente 
el jefe de la mayoría parlamentaria. Cons- 
tituido así el Gabinete, no solo ejerce todas 
las funciones ejecutivas, sino que también 
toma una participación activa é importantí- 
sima en las funciones legislativas. En ge- 

(1) «La Constitutiou Aoglaise», cap. I. 



dO EL PODBR LBOI8LATIVO 



neral, la iniciativa de todo proyecto de ley 
de alguna importancia parte siempre del 
Gabinete, y las Cámaras legislativas no 
hacen más que seguir la dirección que aquél 
les imprime. Puede muy bien decirse» con 
el distinguido autor que acabo de citar, que 
el Gabinete es una comisión del poder legis- 
lativo, creada por este para el desempeño 
de las funciones ejecutivas y para dirigir la 
marcha del Parlamento en sus tareas polí- 
ticas y legislativas. Pero, para que el Gabi- 
nete pueda desempeñar todas esas atribu- 
ciones, es indispensable que cuente con la 
más decidida adhesión del poder legislativo; 
si la mayoría parlamentaria se pronuncia 
contra el ministerio, este se vé completamente 
embarazado en su acción y tiene que aban- 
donar el poder para que pase á manos de un 
nuevo gabinete. Y como el poder ministe- 
rial « es el resorte más activo del mecanismo 
parlamentario y el punto de mira de todo 
el mundo político», (i) sostener y voltear mi- 
nisterios es una de las más grandes ocupacio- 
nes del Parlamento. Por esto, en el régimen 
parlamentario, se producen continuos conflic- 
tos entre los dos poderes ejecutivo y legisla- 
tivo. Ahora bien, ¿quién debe dar solución á 
esos conflictos? Si no se atribuye á otro 
poder la facultad de resolverlos, el poder 
legislativo saldrá siempre triunfante en ellos, 
pues con solo negarle su concurso al mi- 
nisterio obligará á este retirarse. Pero es 

(1) «Les origrines et Tesprít de la Constitution de 1875»— pág. 79. 



EL PODER LEGISLATIVO 31 

^i^^B^— ■— — ^fc^ I I ■ I MP ■■■11 ■ I I 1^^»^— II ■ ■! ■ ■■■■ I . I— —— — —■ — ■■— —^M MMBI ■■ —, ■■ ■■■^^■^■1^— 

que entonces se caerla en el más completo 
despotismo parlamentario, porque el poder 
ministerial, para conservarse, se convertiría 
en servil instrumento del poder legislativo. 
¿Qué hacer entonces? No hay más que un 
camino; crear un poder moderador, cuya 
misión consista en restablecer la armonía 
entre los demás departamentos del Gobierno, 
ya destituyendo el ministerio, cuando la 
oposición que haga el parlamento á la polí- 
tica de aquel sea justa y razonable, ya di- 
solviendo las Cámaras, cuando sean estas 
las que, en su concepto, no marchen de 
acuerdo con la opinión pública al estorbar 
la acción del Gabinete. Se ve, pues, como 
ese cuarto poder, llamado Poder del Jefe del 
Estado, es de imprescindible necesidad en el 
régimen parlamentario, tanto en su forma 
monárquica como en su forma republicana. 
En el sistema representativo Americano, 
llamado también gobierno presidencial, se 
ha adoptado como base de la organización 
del Gobierno, no la fusión, sino la separa- 
ción casi completa de sus tres departamentos 
ó poderes. Las Cámaras y el Presidente de 
la República funcionan dentro de esferas 
completamente distintas y separadas, aunque 
no de una manera absoluta. El Presidente 
está investido con el poder ejecutivo; y los 
ministros son simplemente sus consejeros 
y no dependen en manera alguna del poder 
legislativo. Los tres poderes son igualmente 
autónomos é independientes, y para poder 
ejercer convenientemente sus respectivas fun- 



32 BL PODBR LBOIBLATIVO 



ciones, no es indispensable que cada uno de 
ellos cuente con la cooperación constante y 
la adhesión de los otros dos. Asi, como el 
Poder Ejecutivo, & diferencia de lo que ocurre 
con el Gabinete en el Gobierno Parlamen- 
tario, no tiene á su cargo la iniciativa y la 
dirección de las tareas legislativas, no ne- 
cesita contar con la mayoría parlamentaria 
para desempeñar sus funciones. Y como las 
Cámaras funcionan guiadas por su propia 
iniciativa; como no es el Poder Ejecutivo 
quien les imprime determinada dirección, no 
tienen tampoco necesidad de que ese poder 
sea desempeñado por personas cuyas ideas 
estén de acuerdo con las suyas. Esta sepa- 
ración de funciones y esta independencia de 
acción en cada uno de los poderes suprime 
esos continuos conflictos, esas luchas ince- 
santes que se producen en el régimen par- 
lamentario entre los poderes Legislativo y 
Ejecutivo. No se necesita, pues, en el gobier- 
no presidencial, un poder moderador que 
mantenga la armonía de los demás poderes, 
pues que estos no están ni pueden estar en 
constante lucha desde que la acción de ca- 
da uno de ellos es distinta y separada de 
la de los demás. Luego, el Poder del Jefe 
del Estado no es un elemento del organismo 
político en el sistema representativo Ame- 
ricano. 

Lo que es necesario impedir en esta for- 
ma de gobierno es que los poderes salgan 
fuera de su órbita constitucional, ya usurpan- 
do los unos las atribuciones de los otros, ya 



EL PODBR LBGISLATIVO 83 

atacando la libertad civil; y se ha dado satis- 
facción á esta exigencia acordando á cada 
departamento del Gobierno ciertas funciones 
moderadoras, con cuyo ejercicio se mantie- 
nen recíprocamente dentro de sus legítimas 
atribuciones. Al Presidente de la República 
se le concede el veto limitado y al Poder 
Judicial la facultad de no aplicar las leyes 
inconstitucionales para evitar el despotismo 
legislativo, á la Cámaras se les dá la facul- 
tad de destituir al Presidente, á los minis- 
tros y á los miembros del Poder Judicial 
cuando cometen abusos de poder, por medio 
del juicio político que la Cámara de Repre- 
sentantes puede iniciar ante el Senado contra 
cualquiera de esos altos funcionarios. 

Muy cierto es que el gobierno presidencial 
no es un sistema político perfecto; muy cierto 
es que si bien impide que los poderes 
legislativo y ejecutivo estén en continua lucha 
y que las Cámaras solo se ocupen de voltear 
ministerios y estos de hacer disolver Cámaras, 
ofrece, sin embargo, un peligro bastante 
serio. Pueden, en efecto, surgir entre el Pre- 
sidente de la República y el Poder Legis- 
lativo cierta clase de conflictos que no tienen 
pronta solución en nuestro sistema consti- 
tucional, que, una vez producidos, tendrán 
que durar, con graves perjuicios para la 
sociedad, hasta que el Presidente ó las Cá- 
maras terminen el período legal de sus fun- 
ciones. Si el Jefe del Poder Ejecutivo, por 
ejemplo, pertenece á un partido político yá 
otro la mayoría de los miembros del Poder 



34 BL PODRR LEGISLATIVO 

Legislativo, pueden estos rodear de dificul- 
tades al Presidente de la República y emba- 
razar su acción negándole recursos, ó dejando 
de dictar las leyes que sean necesarias para 
el ejercicio de sus funciones gubernativas 
y administrativas. Iniciadas por las Cámaras 
estas hostilidades con cualquier fín político, 
se produce un conflicto entre ellas y el 
Poder Ejecutivo que no tiene solución mien- 
tras dure el período constitucional de las 
funciones del Presidente de la República 6 
de los miembros del Poder Legislativo. Este 
es, á la verdad, un grave defecto del sis- 
tema representativo Americano. Pero, afor- 
tunadamente, este mal es en gran parte reme- 
diable. Se hacen casi imposibles esos conflic- 
tos entre los poderes legislativo y ejecutivo si 
el personal de ambos es elegido al mismo 
tiempo, porque entonces el Presidente de la 
República y la mayoría parlamentaria per- 
tenecerán á un mismo partido político y 
marcharán de perfecto acuerdo. Y si, á 
pesar de esto, tales conflictos se producen, 
pueden aminorarse considerablemente sus 
efectos perniciosos renovando frecuentemente 
el personal de los poderes públicos. 

Quiere decir, pues, que el desacuerdo y la 
lucha entre las Cámaras y el Presidente de 
la República es muy difícil, pero no impo- 
sible, que se produzcan. Y dada la posibilidad 
de esos hechos, que traen siempre funestas 
consecuencias para la sociedad, ¿no será con- 
veniente y hasta necesario crear en el gobier- 
no presidencial el poder del Jefe del Estado^ 



EL PODER LEGISLATIVO 35 

para que mantenga el equilibrio y la armonía 
de los demás poderes dando inmediata solu- 
ción á los conflictos que entre ellos ocurran? 
Esto equivale á preguntar si el régimen 
parlamentario es preferible al presidencial, 
pues organizar en este un poder neutro ó 
moderador, cuya misión consista eñ nombrar 
y destituir ministerios y disolver cámaras 
legislativas, no es sino desnaturalizarlo por 
completo y convertirlo en un verdadero go- 
bierno parlamentario ó de gabinete. 

No es este el momento de examinar tan di- 
fícil como interesante cuestión. La trataré 
detenidamente cuando me ocupe de la or- 
ganización del poder ejecutivo y de los mi- 
nistros de Estado. Creo, sin embargo, opor- 
tuno adelantar á este respecto las siguientes 
observaciones que, mas adelante, serán ple- 
namente justificadas. El gobierno parlamen- 
tario ó de gabinete solo es conciliable con 
la monarquía, porque el poder del Jefe del 
Estado, que es uno de sus resortes esencia- 
lísimos, solo puede ser ejercido, sin graví- 
simos peligros para la libertad, por una 
persona que nada tenga que esperar ni nada 
tenga que temer de los partidos políticos, 
situación en que jamás podrá encontrarse 
un Jefe del Estado electivo. El gobierno 
parlamentario solo puede aplicarse conve- 
nientemente en pueblos, como Inglaterra y 
Bélgica, en donde, además del elemento mo- 
nárquico, exista otro no menos indispensa- 
ble que este: la opinión pública dividida en 
dos partidos perfectamente organizados; pues, 



36 BL PODER LEGISLATIVO 

fuera de estas condiciones, el parlamenta- 
rismo solo significa completa instabilidad 
política y administrativa, ficticias luchas po- 
líticas y gobierno de intriga y de corrupción. 

Por estas consideraciones, y otras muchas 
que oportunamente indicaré, no puedo mi- 
rar al régimen parlamentario como un buen 
sistema constitucional, y lo considero muy 
inferior al sislema representativo Americano. 

Examinado el poder del Jefe del Estado, 
que, como se ha visto, no tiene ni podr& tener 
jamás cabida en nuestro régimen constitu- 
cional, debo ocuparme de los demás poderes 
que algunos tratadistas pretenden agregar á 
la clasificación de Montesquieu. 

Sostiene Lastarria la existencia de un po- 
der conservador en los siguientes términos: 
«La necesidad de la existencia del poder 
conservador tiene su origen en la organi- 
zación misma del poder político, porque 
esta no está basada tanto en una absoluta 
independencia, cuanto en el equilibrio y uni- 
dad que debe existir entre todas las atribu- 
ciones de las varias ramas del poder. Al- 
gunos han pretendido establecer el poder 
inspectivo ó conservador en una corporación 
separada é independiente de las demás en 
que se hallan depositadas las varias ramas 
del poder político, confiriéndole las atribu- 
ciones necesarias para velar sobre todas 
ellas, y constituyendo de este modo una 
autoridad superior, que fácilmente podría 
abusar de sus facultades ó, por lo menos, 
embarazar la acción general del poder. Em- 



EL PODER LEGISLATIVO 37 

pero, el proceder mas análogo al sistema 
representativo y mas conforme con la prác- 
tica, es el de investir á cada uno de los po- 
deres, legislativo, ejecutivo, judicial y electoral 
de las atribuciones propias del conservador, 
esto es, de ciertas atribuciones destinadas á 
rechazar los avances que pudieran hacer á 
su respectiva autoridad los agentes de al- 
gunos de los poderes políticos y á mantener 
la armonía y equilibrio de sus facultades y 
obligaciones respectivas (i\ 

Que esta doctrina de Lastarria es inexacta; 
que el conjunto de facultades moderadoras 
ó inspectivas que poseen los tres departa- 
mentos del Gobierno, legislativo, ejecutivo y 
judicial, no constituyen un cuarto poder, se 
demuestra fácilmente tan solo con recordar 
la definición que he dado ya de un poder 
del Estado. Un poder, ó departamento del 
Gobierno, he dicho, no es otra cosa sino 
un centro de autoridad y de fuerza que des- 
empeña determinadas funciones de sobera- 
nía, con independencia y separación de los 
demás centros de autoridad que constituyen 
el organismo político. Dos cosas son, pues, 
indispensables para determinar la existencia 
de un poder del Estado: un cuerpo de fun- 
cionarios, ó un órgano autónomo é indepen- 
diente, y un conjunto de facultades especiales. 
Y como no hay un órgano especial para 
el ejercicio de esas funciones inspectivas ó 
conservadoras, sino que, como el mismo 

(1) J. V. Lastarria, «Elementos de Derecho Público Constitucional», 
p¿g. 144. 



38 BL PODBR LBOISLATIVO 

Lastarria lo reconoce, ellas están distribui- 
das entre los tres poderes legislativo, ejecu- 
tivo y judicial, es evidente que no existe tal 
poder conservador. 

Preténdese también, y es esta opinión muy 
generalizada hoy, que existe un poder, 6 de- 
partamento del Gobierno, llamado poder elec- 
toral. Se dice que la función de elegir periódi- 
camente el personal de los tres poderes 
comunmente admitidos es un verdadero ejer- 
cicio del poder de la sociedad y que, en 
consecuencia, debe constituir esa función, 
ejercida por un órgano especial, un cuarto 
departamento del Gobierno. Esto es notoria- 
mente falso. Se confunden aquí los poderes 
de la sociedad con los poderes del Estado, 
ó departamentos del Gobierno. La función 
electoral es, sin duda alguna, un poder de la 
sociedad, pero no un poder del Estado, es 
decir, una de las secciones en que se divide 
la autoridad conferida al Gobierno. La fun- 
ción electoral es la potestad inicial del go- 
bierno; es el medio de que la sociedad se vale 
para organizar los poderes públicos; pero 
no es un elemento integrante de esos pode- 
res. «Por medio del sufragio no se manejan 
los negocios públicos: por medio del sufragio 
se constituyen los centros de autoridad des- 
tinados á cuidar de los negocios públicos. 
No es, pues, un poder del Gobierno» (i). 

Para Benjamín Constant, el conjunto de 
autoridades departamentales y municipales 

(1) José M. Estrada, «Curso de Derecho Constitucional)», pág^. 274. 



EL PODER LEGISLATIVO 39 

que administran, ó deben administrar, con 
entera independencia del gobierno gene- 
ral de la Nación, los intereses puramen- 
te locales, constituyen un poder ó depar- 
tamento del Gobierno, denominado poder 
municipal. Pero esta opinión es inexacta. 
Las autoridades municipales y departamen- 
tales constituyen, no un poder del Esta- 
do, sino un Gobierno perfecto en el que 
se manifiestan las tres funciones legisla- 
tiva, ejecutiva y judicial. Un municipio, para 
regir y administrar sus intereses propios, 
dicta ordenanzas ó leyes, por medio de 
su Consejo ó Asamblea General, las ejecuta 
y las hace cumplir á todos los habitantes 
de la localidad por medio de sus agentes 
ejecutivos, y resuelve los conñictos que se 
producen con motivo de la ejecución de sus 
ordenanzas, por medio de sus agentes judi- 
ciales. Así como la sociedad se divide en 
municipios, departamentos ó provincias y 
nación, así también la autoridad ó soberanía 
se divide en tres gobiernos distintos : muni- 
cipal, departamental y nacional. 

Las autoridades municipales son, á los po- 
deres del Estado, lo que el gobierno de una 
provincia, en el régimen federal, es al go- 
bierno general de la Nación. Así, puede de- 
cirse con toda verdad que el poder público 
se divide en dos gobiernos perfectos y se- 
parados : gobierno local y gobierno nacional ; 
y cada uno de estos se distribuye entre di- 
versos poderes ó departamentos, que lo son 
el legislativo, el ejecutivo y el judicial. 



CAPÍTULO II 

El sistema bl-eameral 

I 

SUMARIO— Si el Poder Leg^islativo debe confiarse á una sola per- 
sona ó corporaciones 6 asambleas— Razones que justifican 
la práctica, universalmentc observada, de confiar las tin- 
ciones legislativas á asambleas representativas.— ¿El Po- 
der Le^slativo debe centralizarse en una sola Cámara, ó 
dividirse en dos Cámaras distintas?— Razones que justifi- 
can el sistema bi-cameral— Impide la adopción de medi- 
das precipitadas, ó arrancadas por sorpresa y permite que 
se reparen los errores que se hayan cometido antes de 
que produzcan males á la sociedad— La doble discusión 
de toda ley sirve para educar al pueblo, para conseg^uir 
que este comprenda y preste su adhesión á toda refor- 
ma y para que la opinión pública pueda penetrar en las 
deliberaciones del Poder Legrislativo- Tiende á desarro- 
llar un espíritu de transacción y de conciliación entre 
los partidos— Es necesario este sistema para evitar que 
el Poder Le^slativo se convierta en un poder ilimitado 
y despótico— Opinión de De-Lolme— Es también necesa- 
rio para que el Poder Ejecutivo pueda emplear con uti- 
lidad y sin peligro el veto limitado que debe acordarle 
la ley fundamental— Aplicación del sistema bi-cameral al 
juicio político y á otros fines importantes. 

No hay ni ha habido jamás un solo pueblo, 
sometido al régimen de las instituciones li- 
bres, que haya confiado el ejercicio de las 
funciones legislativas á una sola persona. Bajo 
distintas denominaciones, en todas partes 
encontramos corporaciones ó asambleas en- 
cargadas de dictar las leyes. Un Poder Le- 
gislativo unipersonal ofrecería, sin duda 
alguna, ciertas ventajas, tales como la pronti- 

J. DE A.— 4. 



42 BL rODBB LB&ISLATITO 



tud en el desempeík) de sus fuDcíones, la 
uniformidad y sistematización de las leyes 
y una considerable economía de dinero para 
el tesoro público; pero son tan graves y tan 
evidentes sus defectos y sus peligros que ni 
siquiera una sola voz se ha levantado hasta 
ahora en su defensa. Para formular con acier- 
to los preceptos jurídicos que deben regir la 
marcha de la sociedad; para establecer 
ese c«)njunto de reglas generales, ó de leyes, 
que deben armonizar todos los derechos y 
todos los intereses individuales y sociales, 
se requiere un caudal tan considerable de 
conocimientos teóricos y prácticos que solo 
es posible hallarlo en una asamblea com- 
puesta de numerosas personas. El hombre 
más eminente no podría suplir con su ilus- 
tración y su talento ese precioso conjunto de 
conocimientos prácticos de las necesidades 
sociales que llevan á una asamblea repre- 
sentativa todos sus miembros, elegidos por 
agrupaciones de ciudadanos que habitan dis- 
tintas localidades, que profesan diferentes 
opiniones y que sienten diversas necesida- 
des. 

Por otra parte, confiando el Poder Legis- 
lativo á un solo hombre, no solo se tropezaría 
con el gravísimo inconveniente de una le- 
gislación deficiente é imperfecta, que no 
estuviese en armonía con las necesidades 
presentes de la sociedad y con la opinión 
pública, sino que también se caería en el 
más funesto despotismo. Mientras que los 
poderes ejecutivo y judicial están sometidos 



EL PODER LEGISLATIVO 43 

en su funcionamiento á reglas preexistentes, 
que determinan con todo rigor y minuciosidad 
las únicas medidas que pueden adoptar, y de 
las cuales no pueden separarse sin incurrir 
en seria responsabilidad legal, el poder le- 
gislativo goza de una gran libertad de acción, 
pues sus atribuciones solo están determinadas 
de una manera genérica por la ley constitu- 
cional, y debe estar exento, por la misma 
naturaleza de sus funciones, de toda respon- 
sabilidad legal, como más adelante se verá. 
Y todo poder cuyas facultades no estén con- 
signadas en la ley con todo detalle y precisión, 
cuya acción consista, no en el estricto cum- 
plimiento de leyes preestablecidas, sino en 
la formación de esas mismas leyes, sin más 
restricciones que algunos principios generales 
consignados en la Constitución y que, al 
mismo tiempo, no tenga que dar cuenta de 
su conducta á la justicia social, solo puede 
ofrecer positivas garantías de fidelidad á las 
instituciones y de rectitud y legalidad en el 
desempeño de su cometido, á condición de 
que sea ejercido por muchas personas; pues 
solo requiriéndose el concurso de muchas 
voluntades para la adopción de una medida 
cualquiera, se podrá impedir que una auto- 
ridad irresponsable emplee el poder de que 
dispone en provecho de sus intereses perso- 
nales, con perjuicio de los intereses colec- 
tivos y de la libertad civil. 

Estas observaciones, cuya verdad ha sido 
universalmente reconocida, demuestran, pues, 
con toda evidencia, que las funciones legis- 



44 BL PODER LBOISLATIVO 

lalivas deben ser conñadas á asambleas de 
numerosos miembros. Pero si sobre este 
punto existe la más perfecta uniformidad de 
ideas entre todos los publicistas, y de pre- 
ceptos entre todas las constituciones de los 
pueblos libres, no sucede lo mismo con las 
reglas á que debe someterse la organización 
de las asambleas legislativas. Sobre esta ma- 
teria hay muchas y muy interesantes cues- 
tiones, diversamente resueltas por los autores; 
pero la más importante de todas y la que 
debe ser examinada en primer término es 
la siguiente: ¿el Poder Legislativo debe com- 
ponerse de dos Cámaras ó sólo de una? 

Ha dicho Stuart Mili que esta cuestión, 
que ha ocupado vivamente la atención de 
todos los tratadistas de derecho público, y 
que ha sido considerada como una piedra 
de toque para reconocer^ sea á los defen- 
sores de la libertad, sea á los partidarios 
del absolutismo democrático, tiene una im- 
portancia muy secundaria; pero las razones 
que expondré en seguida para justificar el 
sistema bi-cameral, espero que han de ser- 
vir también para demostrar que incurrió en 
grave error el distinguido constitucionalista 
inglés al mirar con desdén cuestión tan im- 
portante, y que lejos de ser casi indiferente 
para un pueblo el concentrar el poder le- 
gislativo en una sola cámara ó dividirlos 
en dos, esa división es, por el contrario, como 
lo ha observado Laboulaye, (i) una ley ne- 

(1) «Questions Gonstitutionnelles», pág. 334. 



ÉíL Í»ÓDÉR LEGISLATiVO 45 

cesaría, una condición de la libertad que 
ninguna sociedad puede violar impunemente. 
Que el poder legislativo debe confiarse á 
dos cámaras, cuyo concurso sea indispen- 
sable para la formación de toda ley, es un 
principio constitucional que se demuestra con 
indestructibles razonamientos. Dos cámaras 
que sucesivamente examinen y voten un mis- 
mo proyecto, ofrecen muchísimas más garan- 
tías de acierto que una sola, pues al mismo 
tiempo que impide la adopción de resolucio- 
nes precipitadas, generalmente peligrosas ó 
intempestivas, «permiten reparar los errores 
que se hayan cometido antes que ellos hayan 
podido producir algunas desgracias publi- 
cas» (1). Con una sola cámara, sobre todo 
si ella es numerosa, no hay medio alguno 
de impedir que pasiones del momento, ó 
una falsa corriente de opinión pública de- 
terminen la adopción de medidas inconve- 
nientes y peligrosas, sin previa y madura 
deliberación; y es también muy fácil que 
una minoría astuta ó un orador elocuente 
consigan, por sorpresa, la sanción, de una ley 
que de otra manera no hubiese obtenido ja- 
más el voto de la mayoría de los legislado- 
res. «Me detendré poco, decía Boissy-D'An- 
glas (2) en su informe presentado á la Con- 
vención, sobre la Constitución del año III, 
en demostrar los peligros inseparables á la 
existencia de una sola asamblea; tengo en 

(1) J. Story, «Comentarios sobre la Constitución Federal de los Es- 
tados-Unidos», tomo I, libro II, cap. Vil. 

(2) Citado por Laboulaye en los «Estudios sobre la Constitución de 
los Estados-Unidos», tomo III, pág. 29. 



46 fl^L PODBR LEGISLATIVO 

mi favor vuestra propia historia y el senti- 
miento de vuestras conciencias. ¿Quién, mejor 
que vosotros, podría decirnos cuál puede ser 
en una asamblea única la influencia de un 
individuo; como las pasiones que pueden 
tener cabida en ella, las divisiones que pue- 
den nacer en su seno, las intrigas de algunos 
facciosos, la audacia de algunos malvados, 
la elocuencia de algunos oradores, esa fal- 
sa opinión pública de la que tan fácil es 
investirse, pueden excitar movimientos irre- 
sistibles, ocasionar una precipitación que no 
encuentre ningún freno y arrancar decretos 
que arrebaten al pueblo su honor y su libertad 
y á la representación nacional su fuerza y su 
consideración?» Por otra parte, aún cuando 
una asamblea única se viera libre de todos 
estos peligros, y en sus deliberaciones pro- 
cediera con toda cordura, observando estric- 
tamente las disposiciones que en todo regla- 
mento interno de una Cámara bien organizada 
se establecen para evitar las precipitaciones 
y las sorpresas, no dejaría por eso de ofrecer 
otros casi tan graves como aquellos. En 
efecto, el proyecto de ley mas bien meditado 
y redactado sufre siempre en una asamblea 
muchas modificaciones, propuestas y acepta- 
das bajo el influjo de inspiraciones del mo- 
mento la mayor parte de ellas, que con 
frecuencia solo producen el resultado de que 
se sancionen leyes muy imperfectas, ya por 
la deficiencia de sus disposiciones, ya por 
lo contradictorio de algunas de sus cláusulas. 
Existiendo una segunda cámara, que por 



EL PODER LEGISLATIVO 47 

SU organización se distinga de la otra, hay 
la posibilidad de salvar fácilmente todos los 
inconvenientes que se acaban de indicar. 
Sometidas todas las resoluciones de una 
cámara á la revisión de la otra, las que, por 
ser hijas de la precipitación ó de la intem- 
perancia, ó por haber sido arrancadas por 
sorpresa, entrañen algún peligro para la 
sociedad, ó sean contrarias á los intereses 
de esta, serán naturalmente desechadas, pues 
que la asamblea revisora, además de verse 
libre de las influencias que han dominado 
en el otro cuerpo colegislador, tendrá el 
tiempo suficiente para estudiarlas con dete- 
nimiento y madurez y para conocer el juicio 
que forme sobre ellas la opinión pública, y, 
en consecuencia, se encontrará siempre en 
condiciones de poder obrar con prudencia 
y con acierto. De la misma manera, las le- 
yes imperfectas, deficientes ó contradictorias 
que forme una asamblea, podrán ser corre- 
gidas y perfeccionadas por la otra, antes de 
ser sancionadas y promulgadas. 

La doble discusión de un mismo asunto 
en dos cámaras distintas, además de ser una 
garantía de acierto en la confección de las 
leyes, ofrece otras ventajas de considerable 
importancia. «Dos asambleas discutiendo 
varias veces los mismos asuntos, educan 
paulatinamente al pueblo» (i), sirven para 
explicar el sentido y el alcance de las refor- 
mas que introduzcan en la legislación y, en 

(1) Laboulave, «Estudios sobre la Constitución de los Estados-Uni- 
dOB»} tomo II, pá^. 23. 



48 EL PODBR LBQISLATIVO 

consecuencia, para conquistarles la adhesión 
de todos los espíritus. Como lo ha dicho La- 
veleye con profunda verdad, «la discusión 
de la ley es á menudo tan útil como la ley 
misma. No basta con llevar á cabo una re- 
forma; lo importante es que ella sea com- 
prendida y aceptada por toda la sociedad. 
Tal es, por ejemplo, el género de servicios 
que en Inglaterra presta la Cámara de los Lo- 
res. Rechaza una y dos voces una medida vo- 
tada por la Cámara de los Comunes; de esto 
resulta una agitación; el pais se entusiasma 
por la reforma y los pares concluyen por 
ceder. La oposición de los Lores sirve, pues, 
para hacer populares las medidas que re- 
chaza» (i). Pero, no es esto todo. Si dos cáma- 
ras, con sus repetidas y sucesivas discusio- 
nes sobre un mismo asunto, ejercen una sa- 
ludable influencia sobre la cultura política 
de los ciudadanos, permiten también que la 
opinión pública pueda influir eficazmente en 
las deliberaciones del Poder Legislativo. 
Cuando uno de los cuerpos legislativos ha 
adoptado una resolución, cae en seguida bajo 
la severa fiscalización de la opinión pública; 
la prensa se apodera de ella y la examina 
y la critica haciendo resaltar sus méritos y 
sus defectos y dando á conocer la opinión 
que ha formado la sociedad sobre la reforma 
que se trata de llevar á cabo. De modo que, 
cuando el otro cuerpo colegislador se ocupa 
de esa misma resolución, ya la opinión pú- 

(1) Laveleye, 4<£8sai sur les formes de gronvemement», pág^. 145. 



\ 



EL PODER LEGISLATIVO 49 

blica se ha manifestado sobre ella de una 
manera seria y reflexiva y puede ser tenida 
en cuenta antes de la sanción definitiva del 
proyecto. 

«La obligación en que se encuentran las 
dos cámaras de ponerse de acuerdo para 
formar una ley, les comunica á ambas un 
espíritu de conciliación y de transacción, 
pues les impone reciprocas concesiones. Y 
este espíritu es indispensable para la prác- 
tica de las instituciones libres. Como hay 
siempre, por lo menos, dos partidos en pre- 
sencia, es necesario que la mayoría, en 
cuanto sea posible, tenga en cuenta las ob- 
servaciones y las resistencias de la minoría, 
á fin de no precipitarla á una oposición fac- 
ciosa » (1). 

También es indispensable la división del 
Poder Legislativo en dos Cámaras, diversa- 
mente organizadas, para evitar que se con- 
vierta en un poder ilimitado y despótico. 
Dada la naturaleza de este departamento 
del Gobierno, la gran libertad de acción 
de que naturalmente goza, el carácter vago, 
indeterminado de las disposiciones consti- 
tucionales que fijan y limitan sus atribuciones, 
que solo pueden consistir en una enumera- 
ción genérica de ellas y en la declaración de 
los derechos del hombre y del ciudadano, 
y su necesaria irresponsabilidad legal, solo 
es permitido esperar que se mantenga den- 
tro de la órbita de sus legítimas funciones 

(1) Laveleye, «Essai sur les formes de gouvemement», pág. 146. 



50 BL PODER LBOI8LATIVO 

dividiéndolo en dos órganos que recípro- 
camente se fiscalicen y contrapesen. Hemos 
visto ya, al examinar el principio de la divi- 
sión de los poderes, que lo que se requiere 
para impedir los avances y los atentados 
de un departamento del Gobierno no son 
meras prescripciones legales, sino barreras 
positivas, medios de resistencia que tengan 
en sí mismo la fuerza efectiva necesaria 
para contener los debordes de la autoridad. 
Pues una sola cámara encargada de las 
funciones legislativas, sería un poder solo 
limitado por meras prescripciones legales, 
es decir, por barreras de papel que ninguna 
resistencia podrían oponer á los mas débiles 
esfuerzos que aquella hiciera para extrali- 
mitarse é invadir los legítimos dominios de 
la libertad ó de los demás poderes públicos. 
Una sola cámara no tendría ningún otro 
poder, igual ó superior, que pudiera pedirle 
cuenta de su conducta, corregir sus errores 
y anular sus resoluciones ilegítimas. Y todo 
centro de autoridad y de fuerza que se en- 
cuentra en esas condiciones, que sabe que 
sus disposiciones no están sujetas á la ins- 
pección, consulta ó enmienda de otro poder, 
y que su voluntad es soberana, llega fácil- 
mente á convertirse en una autoridad des- 
pótica. 

«Es, sin duda, necesario, ha dicho De-Lolme 
(1), limitar el poder ejecutivo para afianzar 



(i) «La Constitución Ing^lesa comparada con los Gobiernos Repu- 
blicanos y Monárquicos de Europa», pá^. 143, edición española 
de 1847. 



EL PODER LEGISLATIVO 51 

la constitución de un Estado; pero no lo es 
menos restrigir el legislativo. Lo que el 
primero ño puede efectuar sino por medio 
de actos sucesivos, con respecto á la sub- 
versión de las leyes, y al través de una 
larga serie de empresas, el último lo puede 
hacer en un momento. Así como su sola 
voluntad dá ser á las leyes, así también su 
voluntad puede aniquilarlas; y si es permi- 
tida la expresión, diré que el poder legis- 
tivo puede cambiar la constitución del mis- 
mo modo que Dios creó la luz. Para afianzar, 
pues, la estabilidad de la constitución, es 
indispensablemente necesario restringir la 
autoridad legislativa. Mas, con esta oca- 
sión, debemos observar una diferencia en- 
tre el poder legislativo y el ejecutivo. El 
último es mas fácil de limitar estando in- 
diviso; el primero, por el contrario, para 
ser limitado necesita absolutamente estar 
dividido. Porque, cualesquiera que sean las 
leyes que haga con el objeto de limitar- 
se á sí mismo, no pueden pasar de ser 
simples resoluciones, pues que, debiendo 
quedar dentro de su propio recinto las 
barreras que levante para' coartar sus pro- 
pios movimientos, y no teniendo más apo- 
yo que su propia voluntad, desde luego 
se puede asegurar que no existen tales ba- 
rreras. En una palabra, la misma dificultad 
se encuentra para limitar el poder legisla- 
tivo cuando es único, que la que encontraba 
Arquímedes para mover la tierra. 
<( La división del poder ejecutivo lleva con- 



52 fiL PODAR LBQIfiLATIVÓ 

sigo una oposición violenta entre las partes 
que lo componen, y la fracción que al fin 
consigue absorber y concentrar en sus ma- 
nos todo el poder, se hace inmediatamente 
superior á las leyes. Pero las oposiciones 
que tienen lugar, y que exige el bien públi- 
co, entre las diferentes partes de la legisla- 
tura, no pasan de ser oposiciones entre 
opiniones é intenciones opuestas. Todo se 
verifica en las regiones de la inteligencia, 
y cualquiera contienda que se suscite, se 
agita con las armas inofensivas de asenti- 
mientos y disentimientos con votos en pro 
y con votos en contra. 

(( Además, cuando después de la victoria 
de una de las partes, todas se reúnen, es 
para dar existencia á una ley que tiene 
grandes probabilidades de ser buena. Mas 
cuando sucede lo contrario, todo el mal que 
puede sobrevenir es la no adopción de una 
ley en ese momento; y la pérdida que en 
esto puede sufrir el Estado no pasa de una 
suspensión temporal de una especulación 
mas ó menos útil. En una palabra: el re- 
sultado de la división del Poder Ejecutivo 
es, ó la imposición más ó menos rápida 
del mas fuerte, ó una guerra continua; el 
de la división del poder legislativo es, ó 
la verdad, ó el reposo. Son pues de admitir 
las máximas siguientes: para la estabilidad 
del Estado, es indispensable la división del 
Poder Legislativo; para su sosiego y tran- 
quilidad, es necesario que el ejecutivo sea 
único». 



EL PODER LEGISLATIVO 53 

Una de las garantías que en todas las 
Constituciones de los pueblos regidos por 
el sistema representativo republicano se han 
dado al Poder Ejecutivo contra los avances 
y usurpaciones del Poder Legislativo es el 
veto limitado. Cuando aquel poder considera 
que una ley sancionada por las Cámaras me- 
noscaba en algo sus facultades y prerogativas, 
tiene el derecho de no promulgarla y de de- 
volverla con objeciones para que sea recon- 
siderada por los legisladores. También pue- 
de ejercerse esta facultad con el objeto de 
impedir que se sancionen y promulguen 
leyes inconvenientes ó defectuosas. Tal es 
el veto limitado, completamente distinto del 
veto suspensivo y del absoluto de los mo- 
narcas, que se ha concedido al presidente 
en casi todas las repúblicas representativas. 
Pero esta atribución del Ejecutivo,, cuya 
legitimidad é importancia serán oportuna- 
mente demostradas, solo puede ser ejercida 
con utilidad y sin peligros, á condición de 
que el Poder Legislativo esté dividido en 
dos cámaras. «Las asambleas únicas mi- 
ran las leyes que hacen con el cariño y el 
amor propios de autor. El jefe del Estado, 
al usar de su derecho de veto, se pone en 
pugna con ella, y la opinión pública, si está 
con la asamblea, se declara contra el jefe 
del Estado. Pero cuando hay dos cámaras, 
la cuestión cambia de aspecto; se mira mu- 
cho si es conveniente turbar la paz públi- 
ca por una ley de interés secundario, y, á 
menos que la opinión no esté demasiado 



54 KL PODBR LBGI8LAT1V0 

sobreexcitada, se toma tiempo para pensarlo 
y consultar al paíSD W. Cuando hay dos 
cámaras, una de ellas, la que no haya toma- 
do la iniciativa en la formación de la ley 
vetada por el Poder Ejecutivo, evitará ge- 
neralmente un conflicto de poderes, 6 le dará 
justa y prudente solución, apoyando las 
pretensiones del poder que tenga de su par- 
te la razón y la opinión pública. 

Más adelante veremos también que el sis- 
tema bi-cameral ofrece otras ventajas dignas 
de tomarse en cuenta; que una segunda cá- 
mara, convenientemente organizada, es la 
única institución que puede desempeñar de- 
bidamente la función de tribunal en los jui- 
cios políticos, y que sirve como una especie 
de Consejo de Estado, sin ofrecer ninguno 
de los graves peligros de esta institución. 

Tales son las razones que justifican el 
sistema bi-cameral y que demuestran la ele- 
vada importancia de este principio de orga- 
nización política. Veamos ahora las obje- 
ciones que se le hacen y ios argumentos 
que las destruyen. 



(1) Laboulaye, «Histoire des E8tatt-UnÍ8»,toino III, pág. 466. 



BL POOBR LBOI8LATIVO 55 



II 



SU&C ARIO— Objeciones que se hacen al sistema bi-cameral— Si con 
una sola Cámara, obligada por su reglamento interno á 
someter todo proyecto á dos ó tres deliberaciones, se pue- 
den evitar las resoluciones precipitadas, arrancadas por 
sorpresa, ó apasionadas -^ Refutación de esta opinión — 
Gomo una Cámara, discutiendo varias veces un mismo pro- 
yecto, no puede ofrecer las ventilas que se obtienen con 
la doble deliberación en dos Cámaras distintas— Argumen- 
to formulado por Sieyes contra el sistema bi-cameral— 
Demostración de que la ley no es, ni puede ser, la vo' 
Inntad del pueblo— Refutación del argumento de Sie- 
yes— Opinión de Laboulaye á este respecto— Si el siste- 
ma bi-cameral es contrario á la pas pública y si condu- 
ce á la inacción legislativa— Cómo la experiencia des- 
miente esas afirmaciones— El sistema bi-cameral ha sido 
adoptado ya por casi todos los pueblos del viejo y nuevo 
mundo — Opinión de Kent sobre los efectos del sistema 
uni-cameral en algunos Estados de la Unión Norte-Ame- 
ricana— Disposiciones d« nuestra Constitución. 

Los defensores del sistema uni-cameral 
sostienen que, para evitar en las funciones 
legislativas la precipitación, la intemperan- 
cia y las sorpresas ; para introducir la sa- 
biduría en las deliberaciones é impedir la 
formación de malas leyes, no es necesario 
dividir en dos Cámaras distintas el Poder 
Legislativo. Todos estos importantes resul- 
tados pueden conseguirse, según ellos, con 
una sola cámara, siempre que esté convenien- 
temente organizada, siempre que en su re- 
glamento interno se establezca, por ejemplo, 
la obligación de someter todo proyecto de 
ley á la formalidad de dos ó tres delibera- 
ciones, separadas por el tiempo que se con- 
sidere necesario para calmar las pasiones 
que hayan podido nacer en los debates, para 



56 BL PODBR LBOISLATIYO 

estudiar detenidamente el proyecto y las ob- 
jeciones que se le hagan, y para que la 
opinión pública pueda manifestarse y ser 
escuchada por los legisladores. 

Pero esta observación carece de todo fun- 
damento. En primer lugar, el más previsor 
y severo reglamento interno de una cáma- 
ra no puede ofrecer serias garantías de re- 
gularidad, acierto y madurez en las tareas 
legislativas, porque, no teniendo esas dispo- 
siciones reglamentarias más fuerza obligato- 
ria que la que la misma Cámara les dá, puede 
esta dejarlas de cumplir cuando le plazca, 
sin encontrar obstáculo alguno que paralice 
ó dificulte su acción irregular. Un regla- 
mento interno, se ha dicho con toda verdad, 
es, para una asamblea, una barrera que se 
lleva á cuestas, que se cambia fácilmente 
de lugar y que, en consecuencia, no opone 
resistencia alguna. De nada sirve, pues quei 
se disponga que todo proyecto de ley, antes 
de ser sancionado, ha de pasar por varias 
discusiones consecutivas y ha de ser exami- 
nado por una comisión especial, como se es- 
tablece en los reglamentos de todas las 
asambleas deliberantes, si, en cualquier mo- 
mento, los legisladores, dominados por la 
pasión, por el interés ó por la influencia 
de un hombre elocuente ó sagaz, pueden 
sin dificultad alguna eludir todas esas dis- 
posiciones. Y es un hecho acreditado por 
la experiencia, que esas violaciones de los 
reglamentos de una cámara se cometen á me- 
nudo, pretextando ya la necesidad deadop- 



EL PODSTR UaOISLATlVO 57 

■ M il m i ■ .11.1 „ I I .1 .1 

tar urgentemente una medida, ya la inutilidad 
de repetidas discusiones sobre un asunto de 
escasa importancia ó de suma sencillez (i). 
Además de esto, y aun suponiendo que fue- 
ra posible impedir que una cámara infringie- 
ra las prescripciones legales ó reglamenta- 
rias establecidas para regularizar su acción, 
con una sola asamblea, que someta á dos ó 
tres deliberaciones sucesivas todo proyecto de 
ley, no podrán alcanzarse jamás los ventajo^ 
sos resultados que producen dos cámaras 
diversamente organizadas. En el primer ca- 
so, esas repetidas discusiones sobre cada 
medida tendrían lugar entre las mismas per- 
sonas y bajo el influjo de las mismas pasio- 
nes é intereses, y, en consecuencia, se con- 
vertirían en una mera formalidad inútil y 
fastidiosa la mayor parte de las veces. En el 
segundo, cada una de las dos Cámaras, cons- 
tituidas y organizadas sobre distintas bases, 



(1) El publicista peruano don José Silva Santisteban, apoyándose 
en la experiencia que ha adquirido en catorce años de vida parla- 
mentaria, hace la sig^uieute observación: «Un asunto discutido con 
empeño y entusiasmo no debe resolverse de pronto, sino aplaxarse 
hasta que las pasiones se hayan resfriado. Yo creía sinceramente 
cuando escribí este curso, que podía enervarse su fuerza (la del 
argumento que se hace contra el sistema uni-cameral, f\indado en la 
precipitación v apasionamiento de sus resoluciones) con solo estatuir 
que la votación en los asuntos graves se aplazara por algunos días 
después de cerrado el debate, á fin de que, calmados los ánimos^ ce- 
dieran las pasiones su plasa á la rasón; pero la experiencia adquirida 
en catorce años de vida parlamentaria, me ha enseñado á conocer 
prácticamente cuan frágiles son en un cuerpo soberano las trabas re- 
glamentarias. Las sesiones mas bonancibles suelen de improviso y 
por inesperados accidentes, hacerse tempestuosas; y entonces basta 
la indicación de un diputado para salvar los trámites y declarar la 
urgencia, supuesto que la Cámara es el único juez de su reglamen- 
to orgánico, cuya observancia puede dispensar según su albcdríon. 
—'«Curso de Derecho Constitucional», pág. 125. 

Estas observaciones tienen gran valor, pues además de estar basadas 
en la experiencia personal de un hombre competente, pertenecen á 
un antiguo partidario del sistema uni-cameral, que no habrá modifi- 
cado seguramente sus opiniones á este respecto, sino ante la evi- 
dencia de los peligros que entraña la concentración de Poder Le- 
gislativo en una sola Cámara. 

J, DE A. —6, 



58 BL PODEtR LEGISLATIVO 

examinaría todas las cuestiones con un cri- 
terio especial, bajo distintos puntos de vista 
y dominada por diversos sentimientos, inte- 
reses y opiniones, siendo así posible que ca- 
da una corrigiera los errores de la otra y 
anulara los efectos de su acción desordenada. 
Ha dicho Bentham, «que una segunda asam- 
blea puede considerarse como un tribunal de 
apelación, después de un primer juicio. » Y 
esta comparación es perfectamente exacta. 
Así como sería poco menos que inútil el 
recurso de apelación, si la facultad de con- 
firmar ó revocar la sentencia apelada co- 
rrespondiera solamente al juez que la dictó, 
así también serían, en la generalidad de los 
casos, enteramente infructuosas las sucesivas 



discusiones que se promovieran en una Cá- 
mara única para corregir las deficiencias é 
imperfecciones de las leyes. 

Sieyes, partiendo de un principio entera- 
mente falso, pero muy generalizado en su 
época merced á la influencia de las teorías 
de Rousseau, y que aun hoy cuenta con nu- 
merosos partidarios, formuló el siguiente ar- 
gumento contra la división del poder legis- 
lativo en dos cámaras: «La ley es la voluntad 
del pueblo; un pueblo no puede tener dos 
voluntades diferentes al mismo tiempo sobre 
un mismo asunto; luego el Cuerpo Legisla- 
tivo, que representa al pueblo, debe ser esen- 
cialmente uno. ¿Para qué dos cámaras? Si 
están de acuerdo, una de ellas es inútil; si 
están divididas, habrá una que, no solamente 
no representa ía voluntad popular, sino que 



É3L P0t}ML LEGISLATIVO 59 

también impide que esa voluntad prevalezca; 
esto sería simplemente la confiscación de la 
soberanía». 

Esta es la objeción que al sistema bl-ca- 
meral hacen todavía la mayor parte de sus 
adversarios; sin embargo, es la mas falsa 
y la que mas fácilmente se destruye. En efec- 
to; la ley no es, como lo afirma Sieyes, la 
voluntad del pueblo. En toda sociedad regi- 
da por el sistema representativo de gobierno, 
la ley no es ni podrá ser jamás la expresión 
de la voluntad popular, sino la expresión 
de la voluntad y del pensamiento de los le- 
gisladores, limitados por los principios del 
derecho natural y por las prescripciones 
constitucionales que determinan el campo de 
su acción legítima. En todas las sociedades 
modernas en que imperan las instituciones 
libres, la constitución y organización del po- 
der legislativo, sea este compuesto de una ó 
de dos Cámaras, descansan sobre esta base, 
bien sencilla á la verdad: reconociéndose el 
pueblo incapaz de ejercer por sí mismo las 
funciones legislativas, acuerda la formación 
de una ó dos asambleas, elige las personas 
que han de componerlas, y les delega el 
ejercicio de esa función de soberanía, toman- 
do las medidas necesarias para evitar que 
cometan abusos y atentados, esto es, determi- 
nando sus atribuciones y estableciendo los 
medios de impedir que salgan fuera de la 
órbita de acción que se les ha marcado. Lue- 
go, pues, fundándose la existencia de las 
asambleas representativas en el hecho déla* 



€0 BL PODfin LBOÍ8LATIV0 

incompetencia del pueblo para legislar, es 
contradictorio y absurdo pretender que las le- 
yes sean la expresión de la voluntad popular. 
Esto solo puede ser una verdad en las socie- 
dades sometidas al régimen de la democra* 
cia directa, en las antiguas repúblicas Grie- 
gas y Romana y en algunos cantones de la 
Suiza. No quiere esto decir, sin embargo, 
que ninguna participación deba tener el pue- 
blo en la formación de las leyes. El poder le- 
gislativo debe constituirse de manera que, 
no la voluntad, sino la opinión popular pueda 
ejercer influencia sobre su conducta; pero 
esta misma influencia no debe ser decisiva, 
irresistible. Las asambleas representativas no 
llenan su misión convirtiéndose en serviles 
instrumentos de la opinión pública; están en 
el deber de escucharla, pero no de someterse 
ciegamente á sus indicaciones; deben tenerla 
en cuenta en sus deliberaciones como una 
prevención ó como un consejo, mas no como 
un mandato imperativo. 

No siendo, pues, la ley la voluntad del 
pueblo, es falso decir que el poder legisla- 
tivo debe estar formado por una sola cáma- 
ra para que esa voluntad pueda manifestarse 
siempre. La ley es la expresión del pensa- 
miento de los legisladores, elegidos por el 
pueblo para convertir en preceptos positi- 
vos los eternos principios del Derecho que 
rigen las relaciones sociales y para estable- 
cer las reglas generales que han de aplicar- 
se en la administración de los intereses co^ 
lectivos. En las tareas legislativas de los 



EL PODER LEGISLATIVO 61 

representantes del pueblo, toma este una 
participación limitada é indirecta mediante la 
influencia que en las deliberaciones de aque- 
llos ejerce la opinión pública; y se garan- 
te contra la acción ilegítima y despótica de 
los legisladores, estableciendo en la ley fun- 
damental los límites de sus facultades y los 
medios de hacerlos efectivos. Y ya se ha 
visto que, tanto para la sabia confección de 
las leyes, como para evitar las extralimi- 
taciones del poder legislativo, su división 
en dos Cámaras es de imprescindible ne- 
cesidad. 

La segunda parte del argumento de Sie- 
yer és tan inexacta como la primera. Cuan- 
do la dos Cámaras están de acuerdo sobre 
una medida cualquiera, no es cierto que una 
de ellas sea inútil. Ese acuerdo, á que solo se 
ha podido llegar después de haber sido exa- 
minada una cuestión por los dos cuerpos 
colegisladores separadamente, es una ga- 
rantía de la bondad y conveniencia de la 
resolución por ambas adoptada. Cuando no 
están de acuerdo y, en consecuencia, no 
es posible adoptar una resolución, no es 
cierto tampoco que una de ellas cometa una 
usurpación de la soberanía. Ambas repre- 
sentan á la sociedad, en quien la soberanía 
reside, y no una sola de ellas; luego sin el 
concurso de las dos no puede haber legí- 
timo ejercicio de la soberanía, no puede 
haber ley obligatoria para el país. 

Laboulaye, incurriendo en el mismo error 
de Sieyes; aceptando el falso principio de 



62 BL PODBR LEGISLATIVO 

que la ley es la voluntad del pueblo, des- 
truye, sin embargo, el argumento de este 
contra el sistema bi-cameral en la siguien- 
te forma: «Sieyes ha confundido la ley he- 
cha y la preparación de la ley, que son dos 
cosas enteramente distintas. Sin duda que, 
en una república, la ley es la voluntad del 
pueblo, como en una monarquía es la vo- 
luntad del rey, y que aquel no puede tener 
al mismo tiempo dos voluntades contradic- 
torias sobre un mismo asunto. Pero, qué im- 
porta el número y la división de las perso- 
nas que discuten y preparan la ley? Que 
haya una sola cámara, como en 1789 y en 
18^; que haya dos, como en todos los paí- 
ses constitucionales; que haya tres, como 
el año VIII, ó cuatro, como en la antigua 
constitución de Suecia, el resultado final 
de todas esas deliberaciones es siempre el 
mismo, es la promulgación de una sola y 
misma ley. Toda la cuestión se reduce, pues, 
á saber cual es el sistema que permite cons- 
tatar mejor la voluntad general; la unidad 
nacional no está en manera alguna com- 
prometida en este asunto. Ahora bien; no 
hay necesidad de una gran experiencia pa- 
ra ver que una asamblea única, todopode- 
rosa, irresponsable, es, de todos los cuer- 
pos políticos, el que sustituye más fácil- 
mente su capricho á la voluntad del país» W. 
Estas observaciones de Laboulaye demues- 
tran con toda evidencia que, aun en el fal- 

(1) «Qaestions Gonstitutionnelles», pág. 319. 



EL PODER LEGISLATIVO 63 

SO supuesto de que la ley fuera, 6 debiera 
ser, la voluntad del pueblo, siempre sería 
enteramente infundado el argumento de Sie- 
yes contra el sistema bi-cameral. 

Afírmase también que la división del Po- 
der Legislativo es contraria á la paz pú- 
blica; que dos asambleas, ejerciendo con- 
juntamente las funciones legislativas vivirían 
en continua lucha, excitarían fuertemente 
las pasiones políticas de los miembros de 
la sociedad y mantendrían á esta en cons- 
tante agitación. Agrégase á esto que otra 
consecuencia natural y necesaria de esas 
rivalidades entre las dos cámaras sería la 
más completa inacción legislativa, pues que 
todo proyecto de ley que una de ellas ini- 
ciara y aprobara sería generalmente dese- 
chado por la otra. Pero estas afirmaciones 
están ya completamente desmentidas por 
una larga y seria experiencia. Cuando se dis- 
cute sobre los efectos que puede producir 
una institución política, ú otra causa cual- 
quiera, no hay razonamiento, por lógico 
que sea, que pueda sobreponerse á los da- 
tos que suministra la observación; y esta 
nos dice que en todos los pueblos en donde 
el Poder Legislativo está dividido en dos 
cámaras, ni se producen ordinariamente 
esos antagonismos y esas luchas, que tanto 
temen los defensores del sistema uni-came- 
ral, ni se tropieza tampoco con el incon- 
veniente de la esterilidad legislativa. Por 
el contrario, en todas partes, las dos cáma- 
ras funcionan regularmente y en completa 



64 EL PODBR LEGISLATIVO 



armonía, y si de algo puede acusárselas 
es de dictar mas leyes de las necesarias. 
En nuestro país, con solo medio siglo de 
vida independiente y constitucional, existe 
ya un voluminoso cuerpo de leyes, entre 
las cuales hay muchísimas que, de segurot 
mucho se habría ganado si no hubiesen 
sido jamás promulgadas. 

Estas son las objeciones que se hacen al 
sistema bi-cameral. Ninguna de ellas resiste» 
como se acaba de ver, al más ligero exa- 
men, á la más débil refutación. 

La división del poder legislativo en dos 
Cámaras, además de ser un principio de or- 
ganización política aceptado por la ciencia 
constitucional, es también un precepto con- 
signado en las constituciones de casi todos 
los pueblos de instituciones libres. En el 
viejo mundo, á excepción de Grecia y de la 
Servia y de algunos ducados alemanes, ta- 
les como Anhalt, Mecklembourg, Saxe-Mei- 
ningen y otros de menor importancia, el 
sistema bi-cameral ha sido adoptado ya por 
todas las sociedades regidas por el sistema 
representativo. En la América latina, solo 
las Repúblicas de Costa-Rica y Bolivia han 
concentrado el Poder Legislativo en una 
sola cámara. Méjico, hasta el año de 1874, 
ofreció el singular ejemplo de un gobierno 
federal con una cámara única; pero en esa 
fecha reformó su constitución política y adop- 
tó el sistema bi-cameral. También en los 
Estados-Unidos, tanto la Constitución fede- 
ral como las de todos los Estados, sin ex- 



EL PODER LEGISLATIVO 65 



cepción alguna, dividen el Poder Legislativo 
en dos Cámaras. «Las legislaturas de Pen- 
silvania y Georgia (O, dice Kent (^\ se com- 
ponían originariamente de una sola Cámara- 
La instabilidad y pasión, que señalaron sus 
procedimientos fueron muy visibles en ese 
tiempo y motivo de mucha animadversión pú- 
blica; y en la reforma subsiguiente de sus 
constituciones, estaba el pueblo tan penetra- 
do de este defecto y de los inconvenientes 
que habían sufrido á causa de él, que en 
ambos estados se introdujo un Senado.» 

En esta República, por los artículos 15 y 
16 de la Constitución se establece que el 
Poder Legislativo es delegado á la Asam- 
blea General, compuesta de dos Cámaras, 
una de Representantes y otra de Senadores- 



(1) También el Estado de Vennont tuvo una sola Cámara hasta el 
año 1836. en que reformó su Constitución y estableció dos Asambleas 
Legislativas. 

(S) «Del Ck>bierno y jurisprudencia constitucional de los Estados 
UnidoBH, páff* 88. 



CAPÍTULO III 
Organización de la Cimara de Representantes 



I 



SU^IARIO— Qué condiciones deben reunir las Asambleas Legislatí- 
yas para poder desempeñar convenientemente sus delica- 
das funciones— Deben tener datos positivos sobre el es- 
tado de la sociedad, sus necesidades, sus intereses y su 
grado de cultura— Las leyes deben estar en armonía con 
las ideas, las tendencias y las preocupaciones de la so- 
ciedad que rigen— Los leg^isladores han de ofrecer ga- 
rantías de fidelidad á las instituciones y de rectitud en 
el desempeño de sus funciones — Diversas denominado, 
nes que se han dado á la rama popular del Poder Le- 
gislativo—Distintos puntos de vista bejo los cuales debe 
ser estudiada la organización de la Cámara de Repre- 
sentantes— ¿Qué método debe emplearse para la elección 
de los miembros de esta Cámara?— Ventilas que ofrece 
en este caso el método de la elección directa— El Dere- 
cho Constitucional positivo de las sociedades modernas 
á este respecto— Lo que establece la Constitución de Sne- 
cia— Si cada miembro de la Cámara de Representantes 
representa á la Nación entera, ó solamente al departa- 
mento ó circunscripción electoral que lo ha elegido— Di- 
versas soluciones qne admite esta cuestión según el as- 
pecto bf^o el cual se le considere. 

Todos los fenómenos de la vida social na- 
cen y se desarrollan al amparo de las leyes 
positivas. Los derechos de la personalidad 
humana, los intereses individuales y colec- 
tivos, la religión, la ciencia, el arte, la indus- 
tria y el comercio requieren indispensable- 
mente para la seguridad de su existencia y 
para su progresivo desenvolvimiento el po- 



68 EL PODER LBOI8LATIVO 

deroso auxilio de las leyes.— A medida que 
el espíritu humano avanza en todas y cada 
una de las direcciones que dá á su incansable 
actividad, siente el organismo social nuevas 
necesidades jurídicas que deben ser satisfe- 
chas por medio de sucesivas prescripciones 
legales que aseguren las conquistas hechas 
y favorezcan la realización de nuevos pro- 
gresos.— El legislador, para responder, en 
el ejercicio de sus funciones, á esta doble 
exigencia; para poder formular con acierto 
preceptos jurídicos que constituyan una eficaz 
garantía de los bienes sociales existentes y 
que al mismo tiempo sean poderosos agen- 
tes de prosperidad, debe poseer, además de 
su competencia científica ó doctrinal, un con- 
junto de antecedentes y de datos positivos 
que le hagan conocer el verdadero estado 
de la sociedad, sus necesidades reales, sus 
múltiples intereses, sus ideas, sus tendencias » 
sus preocupaciones, su grado de cultura.— 
Una legislación que no esté en armonía con 
las verdaderas necesidades del país, que en 
su elaboración no haya entrado como ma- 
teria prima el conocimiento seguro de todos 
los intereses legítimos que reclaman su ac- 
ción tutelar, no podrá ser jamás un elemento 
de orden y de progreso para la sociedad.— 
Desamparando los bienes que debe garantir 
y esterilizando sus fuerzas en el insensato 
empeño de asegurar y fomentar imaginarios 
intereses, solo conseguirá el funesto resultado 
de impedir ó, por lo menos, dificultar consi- 
derablemente, el libre desenvolvimiento de 



BL PODBR LBGISLATIVO 69 

todas las fuerzas vivas del organismo so- 
cial. 

De la misma manera, una legislación que 
no esté en armonía con las ideas, con las 
tendencias y aun con las preocupaciones so- 
ciales; que no consiga, en consecuencia, la 
adhesión de todos los espíritus, que no pene- 
tre en las costumbres, no podrá jamás rea- 
lizar su misión, no podrá jamás convertirse 
en reglas prácticas para la vida social. Por 
el contrario, será una causa permanente de 
antagonismo y de lucha entre los Poderes 
Públicos y la sociedad.— Imaginaos un pueblo 
dominado por el fanatismo católico con una 
legislación basada en los más avanzados 
principios del liberalismo, que consagre 
ampliamente todas Jas libertades condena- 
das por la Iglesia; que establezca el matri- 
monio civil, verdadero concubinato legal á 
los ojos del clericalismo, y declare ine- 
ficaces las solemnidades religiosas que hoy 
sirven todavía para legitimarlo; que supri- 
ma todo privilegio acordado al sacerdo- 
cio y á los bienes de la Iglesia, sometiendo 
á estos á la carga de los impuestos, y á 
aquél al servicio militar y á todas las de- 
más cargas personales que pesan sobre 
los demás miembros de la sociedad. — ^¿Ten- 
drían vida y autoridad esas leyes? ¿Respon- 
derían á su fin primordial, que no es otro 
sino el mantenimiento del orden social, con- 
dición indispensable de la seguridad de todos 
los derechos y de la prosperidad de todos 
los intereses?— indudablemente no.— Contra- 



70 BL PODBR LB0I8LATIV0 

riando abiertamente las ideas, las tendencias 
y las preocupaciones populares, levantarían 
las mas enérgicas resistencias y solo engen- 
drarían el desorden y la lucha. 

Pero no son estas las únicas condiciones 
que debe reunir el legislador para poder 
desempeñar satisfactoriamente sus funciones 
delicadísimas. — Además de su competencia 
científica ó doctrinal y de sus conocí mientes 
positivos sobre el estado de la sociedad, debe 
también ofrecer serias garantías de fidelidad 
á las instituciones fundamentales del país, 
que determinan sus atribuciones y reglamen- 
tan su ejercicio, y de rectitud en el desem- 
peño de su cometido.— «El* objeto de toda 
constitución política, ha dicho Madison, (i) 
es, ó debe ser, en primer lugar, obtener go- 
bernantes que tengan la mayor capacidad 
para discernir el bien común de la sociedad 
y la mayor virtud para promoverlo; y en 
segundo lugar, tomar las mas eficaces pre- 
cauciones para conservarlos virtuosos en 
tanto que continúen desempeñando su cargo 
público».— Ningún resultado benéfico con- 
seguiría, en efecto, un pueblo confiando el 
ejercicio de las diversas funciones de la 
soberanía á personas de reconocida ilus- 
tración y competencia, si al mismo tiempo 
no adoptara las medidas necesarias para 
mantenerlas dentro de la órbita de sus le- 
gítimas atribuciones, para conservarlas, co- 
mo dice Madison, virtuosas en tanto que 

(1) 4(EI Federalista», número LVII, pág. 465. 



EL PODBR LBOISLATIYO 71 

continúen desempeñando su cargo público; 
porque siendo inherente á todo poder la ten* 
dencia á ensanchar su esfera de acción, es 
indispensable limitarlo eficazmente para im- 
pedir la arbitrariedad y el despotismo, Pero 
el Poder Legislativo, por la misma natura- 
leza de sus funciones, ni puede ser estricta- 
mente limitado por prescripciones constitu- 
cionales, ni permite tampoco que sus miem- 
bros sean sometidos á ningún género de 
responsabilidad legal. Fuera de su división 
en dos órganos distintos é independientes, 
no tiene mas freno que el de la responsabi- 
lidad moral ante la opinión pública. — Lue- 
go, para conseguir que el Poder Legislativo 
se conserve fiel á su mandato, conviene so- 
bremanera organizarlo de tal modo que el 
sentimiento de esa responsabilidad moral 
ejerza poderosa influencia sobre la conducta 
de sus miembros. 

Partiendo de estos principios, cuya ver- 
dad es hoy umversalmente reconocida, y 
aplicándolos con mas ó menos exactitud y 
fidelidad, todos los pueblos sometidos al 
régimen representativo han creado la rama 
popular del Poder Legislativo, llamada Cá- 
mara de Representantes en nuestro país, y 
que en otros se denomina Cámara de Dipu- 
tados, como en Francia, Italia y la República 
Argentina; Cámara de los Comunes, como 
en Inglaterra, Canadá y Haiti; Folkething, 
como en Dinamarca, y Odelsthing, como en 
Noruega. —Por mi parte, en el examen que 
paso á hacer de las diversas cuestiones qtier 



79 BL PODBR LflatSLATIVO 

ofrece el estudio de la organización de la 
Cámara de Representantes tomaré también 
como base y como norma esas mismas 
observaciones fa:enerales. 

Para hacer un estudio metódico y completo 
de la organización que debe darse & esta 
rama del Poder Legislativo es necesario 
examinarla bajo distintos puntos de vista. 
— Hay que investigar cuál sea el procedi- 
miento mas adecuado para la elección de sus 
miembros; qué cualidades deben poseer los 
ciudadanos para poder ser electos Represen- 
tantes; de qué número de miembros debe 
componerse la Cámara; cuanto tiempo han 
de durar en el ejercicio de sus funciones y 
de qué manera se ha de renovar periódica- 
mente el personal de la Asamblea.— Seguiré, 
pues, este procedimiento analítico, ocupán- 
dome de todas estas cuestiones según el 
orden en que las acabo de enumerar. 

¿Qué método debe emplearse para la elec- 
ción de los miembros de la Cámara de 
Representantes?— En un capítulo anterior se 
ha visto ya cuales son las ventajas y los 
inconvenientes que ofrecen los métodos elec- 
torales directo é indirecto; y si se tienen en 
cuenta las precedentes observaciones; si se 
reconoce que los Representantes deben llevar 
al seno de la Cámara datos positivos y segu- 
ros sobre las necesidades sociales, sobre las 
ideas, los intereses y las aspiraciones de 
sus representados, y que debe ejercer sobre 
su conducta poderosa influencia el senti- 
miento de su responsabilidad moral ante la 



BL PODER LEGISLATIVO 73 

opinión pública, hay que admitir también 
que solo el voto popular directo puede em- 
plearse para elegirlos. En efecto, uno de los 
más importantes resultados de la elección 
directa, como lo he demostrado ya, W es el 
de asegurar, en cuanto es posible, la más 
genuina expresión del pensamiento y de la 
voluntad del pueblo. Cuando el sufragio es 
ejercido directamente por los ciudadanos; 
cuando entre los electores y los electos no 
existe intermediario alguno, si se adopta un 
sistema electoral perfeccionado y se garante 
la libertad de sufragio á todos los miembros 
de la sociedad, y no se ponen en juego las 
influencias ilegítimas comunmente emplea- 
das para falsear los resultados del voto po- 
pular, en el seno de las asambleas así elegidas 
se encontrarán siempre fielmente represen- 
tados todos los intereses, todas las ideas y 
todas las pasiones que existen en la socie- 
dad y constituyen el poderoso agente de su 
vida y de su desenvolvimiento progresivo. 
Una asamblea representativa, de esa mane- 
ra constituida, será siempre infaliblemente 
una imagen reducida, pero perfecta, de la 
Nación, ó, como lo ha dicho un distinguido 
publicista, Mr. Emilio Girardin, un mapa 
político del país, reducido según una escala 
cuyos grados se calculen por el número de 
representantes que la formen. Fuera de la 
elección directa, ningún otro método, nin- 
guna otra combinación electoral puede pro- 

(1) Véase «La Libertad Política», del autor de esta obra, cap. VII, 
pág. 261. 

J. DE ▲. — 6. 



I 

1 

» 

I 
I 



74 EL PODER UB6I8LATIVO 

ducir tan importantes resultados. Adop- 
tándose un procedimiento electoral indirec- 
to; estableciéndose agentes intermediarios 
entre el pueblo y sus representantes; de- 
legando la masa general de los electores 
en un reducido número de ciudadanos el 
derecho de elegir sus mandatarios, no es 
posible esperar que estos representen otras 
opiniones y otros intereses que las opinio- 
nes y los intereses de los que han recibido 
el encargo de elegirlos. 

Por otra parte, emanando los miembros 
de la Cámara de Representantes directamen- 
te de la voluntad del pueblo, se crean espon- 
táneamente entre este y aquellos estrechísi- 
mos vínculos que determinan una serie de 
hechos de incalculables ventajas para la li- 
bertad y para el funcionamiento regular de 
las instituciones representativas democráti- 
cas. Bajo el imperio de ideas y de aspira- 
ciones comunes, identifícanse ciudadanos y 
gobernantes, y de esta manera, esa institución 
política viene á ser, como lo ha dicho Lieber, 
un verdadero organismo por medio del cual 
la opinión pública pasa á ser voluntad 
pública. La responsabilidad moral de los 
Representantes ante la sociedad queda así 
perfectamente asegurada, y las libertades 
públicas tendrán en una Cámara de esa 
manera constituida su más celoso defensor, 
su más poderosa garantía. 

«La Cámara de Representantes, ha dicho 
un comentador de la Constitución Chilena, 
debe emanar directamente del pueblo y ser 



EL PODBR LBGI6LATIVO 75 

responsable ante él; debe tener un interés 
común con sus representados y defender sus 
derechos, guardar sus intereses, corresponder 
á sus simpatías. Es á ella á la que toca 
introducir el elemento popular en el Gobierno, 
dar á conocer las necesidades del pueblo, 
satisfacer sus agravios, expresar sus opinio- 
nes. Para obtener esos fines, es indispensable 
que la elección de los diputados sea directa; 
si hay un agente intermediario entre el pueblo 
y sus representantes, la responsabilidad y 
la dependencia pasarán de aquel al colegio 
electoral que los elija. Si se quiere, pues, 
que los Diputados del pueblo representen 
sus intereses, y no los de un agente extrafk), 
que el espíritu público tenga un eco le- 
gítimo y verdadero en el Gobierno nacional, 
que las necesidades, las opiniones, los votos 
de la nación gocen de un ñel intérprete, que 
les esté subordinado y les sea inmediata- 
mente responsable, es menester que la elec- 
ción de la Cámara de Diputados sea di- 
recta (1). 

El derecho Constitucional positivo de casi 
todas las sociedades modernas se halla, á 
este respecto, de perfecto acuerdo con los 
principios teóricos que acabo de sentar. — 
Con excepción de Prusia, Baviera, Badén, 
Noruega y el Brasil, que perseveran aun 
en el error de aplicar la elección á dos grados 
para la formación de la Cámara de Repre- 
sentantes, en todos los demás pueblos de 

(1) «Gomeatarios sobre la Constitución Política de 1833», por Ma- 
nuel Carj^i^o Albano, pág^. 63. 



76 EL PODER LEGISLATIVO 

instituciones representativas, los miembros 
de esa rama del Poder Legislativo son elegi- 
dos por el voto popular directo. En esta Re- 
pública, la Constitución establece lo siguien- 
te, en su artículo 18: «La Cámara de Re- 
presentantes se compondrá de miembros 
elegidos directamente por los pueblos, en la 
forma que determine la ley de elecciones, 
que se expedirá oportunamente.»— En Suecia, 
la elección de los miembros de la segunda 
Cámara del Riksdag^ ó sea, de la Cámara 
de Representantes, se verifica con arreglo á 
prescripciones constitucionales que, por su 
originalidad, merecen ser mencionadas. Es- 
tablece la Constitución de ese país que dicha 
elección se haga á dos grados, á menos que 
las diversas comunas que formen una cir- 
cunscripción electoral resuelvan, libremente 
y á mayoría de votos, adoptar el voto directo 
para llevar su representante al seno deesa 
rama del Riksdag.— Si una comuna toma 
esa resolución, debe comunicarla al gober- 
nador del distrito para que este la someta 
á la consideración de las demás comunas 
que constituyen la circunscripción electoral ; 
y si es aprobada por el voto de la mayoría 
de los electores primarios de todas las co- 
munas adquiere fuerza de ley, pero no podrá 
aplicarse sino en las elecciones que tengan 
lugar, por lo menos, un mes después de su 
publicación. Durante cinco años, esa reso- 
lución no podrá ser revocada por las comu- 
nas; y vencido ese plazo, si se quiere volver 
al método de la elección á dos grados, será 



BL PODER LEGISLATIVO 77 

necesario seguir el mismo procedimiento 
empleado para la adopción del voto directo. 
Ignoro si los electores primarios aprovechan 
en Suecia este medio que la Constitución 
les acuerda para poder elegir diputados que 
representen fielmente sus opiniones y sus 
intereses; pero si es cierto que en ese país, 
como lo establece Mauricio Block en su libro 
de estadística, U Earope Politique et Sacíale, 
un 88 por ciento de los ciudadanos se abs- 
tienen de tomar parle en la lucha electoral^ 
no es posible suponer que traten de conse- 
guir el voto directo, para ejercer mayor in- 
fluencia en la dirección de los negocios pú- 
blicos, hombres que hacen tan absurdo y 
criminal abandono de sus derechos polí- 
ticos. 

Como cada miembro de la Cámara de 
Representantes no es elegido por todos los 
ciudadanos, sino por los que habitan una sec- 
ción determinada del país, por los que residen 
en un mismo Departamento según nuestra 
ley de elecciones, ha surgido la siguiente 
cuestión sobre la naturaleza del mandato 
conferido á cada Diputado: ¿Un miembro de 
esta rama del Poder Legislativo, representa 
á la nación entera, ó solamente á la sección 
ó departamento que lo ha elegido?— Puede 
decirse con toda verdad que cada diputado 
representa exclusivamente al departamento 
que lo ha elegido, en el sentido de que solo 
ejerce en la Cámara la acción y la influencia 
que en las funciones legislativas corresponde- 
rían á SU3 electores si el país estuviera so- 



78 BL tK>DBR LBO18LATIV0 

metido al gobierno directo del pueblo; pero, 
considerada bajo este aspecto, la cuestión no 
tiene importancia alguna. Lo que se trata de 
averiguar; lo que con su solución interesa 
en realidad establecer con toda precisión es, 
si un diputado debe ir á la Cámara á garantir 
y defender los derechos é intereses del de- 
partamento que lo haya elegido solamente, 
ó si, por el contrario, su misión consiste en 
garantir y defender los derechos de todos los 
habitantes del país y los intereses generales 
de la sociedad. 

Asi considerada, esta cuestión tiene ver- 
dadera importancia práctica, por cuanto, pu- 
diendo ocurrir con bastante frecuencia que 
un proyecto de ley sometido á la conside- 
ración de la Cámara de Representantes sea 
favorable á los intereses generales del país 
y contrario á los intereses locales de uno 
ó mas departamentos, es necesario determi- 
nar con qué criterio debe apreciar cada 
diputado esos proyectos de ley para pres- 
tarles ó negarles el concurso de su voto.— Y 
no creo que haya al presente dos opiniones 
á este respecto; considero como una verdad 
indiscutible el principio consagrado tácita- 
mente en todas las constituciones modernas 
y expresamente en la Constitución de Bélgica 
en los siguientes términos: «Los miembros 
de las dos Cámaras representan á la nación, 
y no únicamente á la provincia, ó subdi- 
visión de provincia que ios ha elegido» 0). 

(1> Artículo 32 de la Constitución de Bélgrl£a. 



EL P0DE2B LEGISLATIVO 79 

Consideraciones de diverso orden demues- 
tran la verdad de este principio constitu- 
cional. — Es condición indispensable de la 
existencia de la sociedad que los intereses 
particulares se sometan á los intereses gene- 
rales siempre que estos sean legítimos; 
y por consiguiente, el diputado elegido por 
un departamento, cuyos intereses locales no 
sean favorecidos por un proyecto de ley 
que esté en armonía con los intereses ge- 
nerales del país, debe darle su voto para 
dar así satisfacción á esa primordial exi- 
gencia de la vida social. — Procediendo de 
otra manera, guiándose cada diputado por 
el criterio estrecho de las conveniencias par- 
ticulares de la localidad que lo ha elegido, 
no solo se desconocería el principio que 
acabo de indicar, sino que también se haría 
imposible el funcionamiento regular del Po- 
der Legislativo. En efecto; toda ley tiene 
por objeto, ó la garantía de un derecho 
individual ó político, ó el fomento y la 
administración de los intereses colectivos; 
y si para la discusión y sanción de los pro- 
yectos de ley de la primera categoría, no 
puede ofrecer peligro alguno el hecho de 
que cada miembro del Poder Legislativo 
solo tenga en cuenta el interés de sus elec- 
tores, porque las medidas que sirven para 
garantir el derecho en una sección del país 
producen naturalmente el mismo resultado 
en todas las demás, no sucede lo mismo 
cuando se trata de la discusión y sanción de 
un proyecto de ley de la segunda categoría. 



80 BL PODBR LBOISLATIYO 



Por regla general, toda medida legislativa 
adoptada con el objeto de fomentar 6 ad- 
ministrar los intereses colectivos no favo- 
rece igualmente á todas las secciones del 
país, y hasta puede ocasionar perjuicios á 
determinadas localidades.— Luego, si cada 
uno de los miembros de la Cámara de Re- 
presentantes tratara tan solo de favorecer á 
sus respectivos electores, los debates par- 
lamentarios se convertirían en estos casos 
en una lucha mezquina de pretensiones in- 
conciliables que haría muy difícil, si no im- 
posible, la adopción de medidas de verda- 
dera utilidad é importancia para la sociedad. 
La práctica, observada en todos los pue- 
blos de instituciones representativas, de di- 
vidir la elección de los Representantes en- 
tre varios departamentos ó circunscripciones 
electorales, no responde á otro fin que el 
de facilitar el ejercicio del derecho político 
de sufragio. Es una medida puramente re- 
glamentaria, que podría suprimirse sin des- 
virtuar en manera alguna el régimen repre- 
sentativo, y que solo es necesario conservar 
en virtud de los inconvenientes materiales 
que ofrecería el colegio nacional único para 
elegir juntamente todos los miembros de la 
Cámara popular. Sería, pues, absurdo dedu- 
cir de esa medida exclusivamente reglamen- 
taria que cada diputado solo representa al 
departamento que lo ha elegido, pues que 
la naturaleza del mandato conferido á aque- 
llos no puede depender de una circunstancia 
tan insignificante. Cada miembro de la Cá- 



BL PODBR LBGISLATIVO 81 

mará de Representantes representa á la Na- 
ción entera, es un mandatario de toda la 
sociedad, porque los habitantes de la cir- 
cunscripción ó departamento que lo han ele- 
gido han puestx) en ejercicio para ello una 
facultad emanada de la soberanía, que es 
indivisible y reside en toda la sociedad por 
entero y no fraccionariamente en cada sec- 
ción del país. 



82 ML POOm LSOISLATIVO 



II 



SUMARIO— Calidadoi requerida* por nuestra Couatituclda y por las 
de otros pueblos para que un ciudadano pueda ser electo 
Representante — Justificación de la condición de edad- 
Porqué solo ios ciudadanos pneilen ocupar ios puestos pd- 
bucos — Diversas opiniones y preceptos constitucionales 
sobre la eleir^blüdad de ios ciudadanos légrales— Impug- 
nación de la doctrina que niega en absoluto á los ciuda- 
danos legales el derecbo de formar parte de la Cámara 
de Represen tan tes— I>emostracÍón de qne los ciudadanos 
legales pueden ser electos Representantes siempre qne, 
antes de la elección, bayan ejercido la ciudadanía du- 
rante algdn tiempo— Como la condición de propiedad no 
puede en manera alguna Justificarse— Condición de resi- 
dencia—Demostración de que esta condición no tiene ob- 
jeto alguno y es contraria a la naturalesa de la repre- 
sentación de los miembros de la Cámara popular— Per- 
niciosos efectos que produciría en nuestro pais— Como se 
ba violado esa prescripción legal en algunos pueblos. 

Para que un ciudadano pueda ser elegi- 
do Representante, debe reunir, según el ar- 
tículo 24 de nuestra Constitución, las siguien- 
tes condiciones: veinticinco años de edad^ 
cinco años de ciudadanía en ejercicio y un 
capital de cuatro mil pesos, ó profesión, ar- 
te ú oficio que le produzca una renta equi- 
valente. Muy poca uniformidad hay á este 
respecto entre las Constituciones políticas 
de las sociedades modernas. La edad de vein- 
ticinco años ha sido adoptada en todos los 
pueblos, menos en Italia, Austria, Holanda^ 
Suecia, Noruega, Prusia, Grecia y algunos 
otros que exigen treinta años de edad para 
que un individuo pueda formar parte de la 
Cámara de Representantes; en Hungría, que 
se ha fijado para este objeto la edad de vein- 
ticuatro años, y en Inglaterra, Colombia y 



fiL PODBR LEGISLATIVO 83 

Costa Rica, que han reducido á veintiún años 
la edad que habilita á un ciudadano para ser 
electo miembro de la Cámara popular. En 
el Perú, Bolivia y Paraguay, solo los ciu- 
dadanos naturales pueden ser Diputados, 
mientras que, en todas ias demás repúblicas 
de América, los extranjeros naturalizados, 
que hayan ejercido la ciudadanía durante 
determinado número de años, pueden ocu- 
par un puesto en la Cámara. La condi- 
ción de propiedad es exigida en todas las 
sociedades políticas, excepto en los Estados 
Unidos, la República Argentina, Paraguay, 
Colombia, Méjico, Francia, Suiza y Dina- 
marca. También se establece en algunas 
constituciones que, para que un ciudadano 
pueda formar parte de la Cámara de Repre- 
sentantes, es necesario que sea vecino del 
Estado, departamento, ó circunscripción que 
lo haya elegido. Tal disposición se encuen- 
tra en las Constituciones de los Estados Uni- 
dos, República Argentina, Méjico, Perú, Ni- 
caragua y otros pueblos. 

De estas ligeras indicaciones resulta que 
las diversas condiciones de elegibilidad exi- 
gidas por las constituciones de todas las so- 
ciedades sometidas al régimen representa- 
tivo de gobierno, se reducen á las siguientes: 
edad, ciudadanía, propiedad y domicilio. Exa- 
minaré separadamente cada una de ellas^ 
para averiguar cuales son legítimas y cua- 
les carecen de utilidad y de fundamento. 

Á la condición de edad no puede, en mi 
concepto, oponérsele ninguna objeción aten- 



84 BL PODER L1BOI8LATIVO 

dible. «El representante, ha dicho Story en 
sus Comentarios sobre la Constitución de los 
Estados Unidos, debe tener veinticinco años; 
no hay nada que objetar contra esta disposi- 
ción. Si la experiencia, la prudencia y el sa- 
ber son de algún valor en los consejos de 
la Nación, no se puede pretender hallarlos 
en una edad menor. Nadie ha negado que 
uña condición de edad era útil, nadie ha ne- 
gado que los menores no debían ser elegi- 
bles, y que aquellos que no habían alcanza- 
do la edad viril no podían ser depositarios 
de la autoridad y disponer de los derechos 
y de los bienes de los demás. La edad de 
veintiún años sería una condición mas con- 
veniente? Todo espíritu ilustrado se pro- 
nunciará por la negativa. El carácter y las 
pasiones del hombre joven son apenas co- 
nocidos en el momento de su mayor edad. 
Es todavía exaltado en sus pasiones, ar- 
diente en sus deseos; apenas salido del 
estado de dependencia, se siente inclinado á 
despreciar las lecciones de la prudencia, que 
un poco más de madurez le hará apreciar. 
Lo que él será está por saber, y cuatro años 
más constituyen un plazo ya corto para ex- 
perimentar su virtud, desenvolver sus talen- 
tos y darle un conocimiento práctico de los 
negocios de la vida. La Constitución inglesa 
ha excluido á los menores de la Cámara de 
los Comunes solamente. Sin embargo, ejem- 
plos ilustres nos muestran grandes hombres 
de Estado formados antes de su mayor edad; 
pero estos casos son raros, y deben ser mi- 



EL PODBR LEGISLATIVO 85 

rados como prodigios más bien que como 
ejemplos, como siendo el resultado de una 
educación y de un carácter especiales: son 
frutos del crecimiento precoz, desenvueltos en 
los invernáculos de una monarquía, más bien 
que el desarrollo regular, adquirido al aire 
libre y fuerte de una república (i\ 

Que solo los ciudadanos puedan formar 
parte de la Cámara de Representantes, como 
de cualquier otro departamento del Gobieno, 
es un principio que no necesita explica- 
ción alguna. Desde que la expresión ciuda- 
danía significa, pura y exclusivamente, la 
calidad de miembro de la sociedad política, 
de miembro de la soberanía, es muy natu- 
ral que solo puedan ejercer funciones de so- 
beranía los que sean ciudadanos. Pero, tra- 
tándose de la elegibilidad de los ciudadanos 
legales; ó de los extranjeros naturalizados, 
como comunmente se dice con toda impro- 
piedad, emiten los autores y consagran las 
Constituciones políticas diversas opiniones, 
cuyo examen es de positivo interés. Sostie- 
nen algunos, que á los ciudadanos legales 
no debe acordárseles jamás el derecho de 
formar parte de la Cámara de Representan- 
tes, y esta doctrina, como ya lo he indicado, 
ha sido incorporada á la legislación consti- 
tucional del Perú, Bolivia y Paraguay. Opi- 
nan otros, por el contrario, que ninguna 
diferencia debe establecerse á este respecto 
entre ciudadanos naturales y ciudadanos 

(1) Story, «Comentarios sobre la Constitución de los EUtados Uni- 
dos», tomo I, pág. 259. 



86 BL PODBtR LBOI8LAT1VO 

legales; que estos, desde el momento en que 
hayan adquirido tal calidad, deben estar ha- 
bilitados para el ejercicio de las funciones 
legislativas. Las constituciones de Colombia» 
Ecuador, Méjico, San Salvador y Nicaragua 
han adoptado esta doctrina. Pero la opinión 
mas generalizada, y mas justa y verdadera 
en mi concepto, es la que nuestra Constitu- 
ción y las de los Estados Unidos, Repúbli- 
ca Argentina, Chile y Costa Rica han adop- 
tado, estableciendo que los ciudadanos legales 
pueden ser electos Representantes, pero á 
condición de que, antes de su elección, hayan 
ejercido la ciudadanía durante algunos años. 
La doctrina que niega en absoluto á los 
ciudadanos legales el derecho de formar 
parte de la Cámara popular es completa- 
mente falsa. Los extranjeros que, abando- 
nando su patria, se establecen definitivamente 
en otro país, se incorporan á esa sociedad, 
se convierten en verdaderos elementos com- 
ponentes del organismo social y, mediante 
las condiciones que ya he indicado en otra 
ocasión, (i) adquieren la posesión y el ejer- 
cicio de los derechos políticos, esto es, la 
calidad de ciudadanos. Luego, para excluir- 
los del ejercicio de las funciones legislativas, 
sería necesario justificar, ó bien que carecen 
de las aptitudes indispensables para desem- 
peñarlas, ó bien que su intervención en ellas 
ofrece verdaderos peligros para la indepen- 
dencia nacional. Lo primero nadie se atre- 

(1) Véase «La Libertad Política», del autor de esta obra, capitu- 
lo n, f IV. 



BL PODBR LEGISLATIVO 87 

verá k sostenerlo; sería absurdo negarle á 
un extranjero que tuviera largos afios de re- 
sidencia en nuestro país, por ejemplo, la 
ilustración y los conocimientos positivos de 
las necesidades sociales que pueda tener 
un ciudadano natural, por el mero hecho 
de haber nacido aquel fuera del territorio de 
la República. Lo segundo no es más que 
una infundada preocupación, pues una larga 
y seria experiencia ha demostrado que en 
pueblos como los Estados Unidos, que cuen- 
tan con una masa considerable de ciudada- 
nos legales, la frecuente intervención de 
éstos en las funciones legislativas no ha 
ocasionado jamás ningún peligro para la 
independencia nacional, ni ha producido ma- 
jes de otro género. Por el contrario, si ha 
de darse crédito á la palabra del eminente 
Story, «ha producido tantas ventajas, que 
habría sido sensible decidir la exclusión 
absoluta de todos los ciudadanos naturali- 
zados (1). 

Pero, si los ciudadanos legales pueden ser 
electos miembros de la Cámara de Repre- 
sentantes, considero muy prudente y acer- 
tada la medida de no acordarles ese dere- 
cho sino después de haber ejercido durante 
algunos años la ciudadanía. Un extranjero 
puede adquirir en nuestro país la calidad de 
ciudadano á los tres años de haberse es- 
tablecido en él; pero, si esos años de resi- 
dencia son suficientes para autorizar la pre- 

(1) story, «Gomentitríos sobre la Constitución de los Estados Uni- 
dos»», tomo I, pág^. 261. 



88 BL PODBR LBGISLATIVO 

sunción de que ha adquirido los conocimientos 
necesarios para el conveniente ejercicio de 
los derechos políticos, no bastan sin em- 
bargo, para que pueda estar en condiciones 
de tomar parte en las tareas legislativas, pues 
son muy distintas las aptitudes requeridas 
para cada una de estas dos categorías de 
funciones. Para ejercer el sufragio, que es 
el derecho político más importante, un ciu- 
dadano legal solo necesita conocer las con- 
diciones generales de moralidad y de com- 
petencia de las personas que pueden ser de- 
signadas por el voto popular para el desempe- 
ño de las diversas funciones del Gobierno; 
mas para ocupar un puesto en una asamblea 
legislativa se necesitan conocimientos mucho 
más serios y extensos. Un legislador, como se 
ha dicho antes, debe poseer un conjunto de 
datos y de antecedentes positivos que le hagan 
conocer el verdadero estado de la sociedad^ 
sus necesidades reales, sus múltiples inte- 
reses, sus ideas, sus tendencias y sus preo - 
cupaciones; y para qne un extranjero, que 
ha adquirido la calidad de ciudadano, pueda 
encontrarse en estas condiciones es indis- 
pensable que haya residido en el país mu- 
chos años y que, ejerciendo algún tiempo la 
ciudadanía, se haya encontrado en la nece- 
sidad de ocuparse de los intereses políticos 
de la sociedad. Juzgo, pues, muy acertada 
la disposición contenida en el artículo 24 de 
nuestra Constitución, que exige cinco años 
de ciudadanía en ejercicio para que un ciu- 
dadano legal pueda ser electo Representante- 



EL PODBK LBGISLATIVO 89 



En los Estados Unidos se han establecido 
siete años de ciudadanía como condición 
indispensable para la elegibilidad de los ciu- 
dadanos legales; en Chile se exigen seis años, 
y cuatro en Costa Rica y la República Ar- 
gentina. Las diferencias que existen entre 
estas disposiciones constitucionales no son 
muy notables. Entre nosotros se ha adopta- 
do un término medio bastante razonable; 
para que un extranjero que ha adquirido la 
calidad de ciudadano pueda ser Represen- 
tante, tiene forzosamente que haber residi- 
do ocho años, por lo menos, en nuestro país^ 
tres para obtener la ciudadanía, y cinco para 
adquirir el derecho de elegibilidad. Es un 
periodo de tiempo suficiente para conocer 
el país y estar en condiciones de poder ejer- 
cer convenientemente las funciones legisla- 
tivas. 

La condición de propiedad no puede en 
manera alguna justificarse. ¿ Con qué objeto 
establece nuestra Constitución que para que 
un ciudadano pueda ser electo Represen- 
tante ha de poseer un capital de cuatro mil 
pesos, ó profesión, arte ú oficio útil que lo 
produzca una renta equivalente ? ¿ Cómo un 
signo de independencia y de moralidad en 
el ejercicio de las funciones legislativas ? 
Pero, si fuese cierto que para que un ciu- 
dadano proceda con rectitud en el desem- 
peño de las funciones públicas es indispen- 
sable que posea bienes de fortuna; si fuese 
cierto que los hombres solo son honorables 
en cuanto su riqueza les coloca en condi^ 

J. DK A.— 7. P. L.— T. I. 



90 BL PODER LEGISLATIVO 

ciones de no tener que cometer indignida- 
des para conseguirla; sí tan profunda des- 
conñanza de la virtud humana tuviese sólido 
fundamento, entonces esa disposición cons- 
titucional sería enteramente ineficaz y ab- 
surda. Porque, con un capital de cuatro mil 
pesos, ó con una renta mensual de treinta 6 
cuarenta pesos, no quedarían satisfechas las 
aspiraciones del ser menos ambicioso. En 
tal caso, para alejar todo temor de que los 
Representantes procedieran ilegítimamente 
en el desempeño de su cometido, sería nece- 
sario exigir un capital ó una renta conside- 
rables como condición de elegibilidad, ft fin 
de que solo penetraran en la Cámara hom- 
bres cuya fortuna fuera tan crecida que sa- 
tisficiera por completo su ambición. Poro 
entonces la Cámara de Representantes sería 
un verdadero cuerpo aristocrático, y el ré- 
gimen representativo democrático quedaría 
así profundamente falseado en sus mismos 
fundamentos. 

No puede tampoco pretenderse que la con- 
dición de propiedad se exige como un signo 
de competencia.— Es un hecho suficientemen- 
te comprobado por la experiencia que la 
ilustración y la fortuna no marchan general- 
mente unidas; que muchísimos hombres de 
gran inteligencia y de sólida instrucción 
científica apenas si cuentan con los recur- 
sos indispensables para vivir modestamente. 
— Luego si la posesión de un capital, ó el 
goce de una renta no dan al ciudadano com- 
petencia para el conveniente ejercicio de las 



BSL PODER LBGISLATIVO 91 

funciones legislativas, y si es una verdad, 
que no puede desconocerse sin lanzar la 
niás atroz calumnia contra la especie hu- 
mana, que hay suficiente virtud entre los 
hombres para resistir á las sugestiones de 
la codicia y desempeñar con honradez é 
independencia las funciones públicas, nece- 
sario es reconocer que no tiene fundamento 
alguno la condición de propiedad y que, en 
consecuencia, son enteramente injustas las 
disposiciones constitucionales que la esta- 
blecen. 

Considero también inconveniente la con- 
dición de residencia exigida en algunos pue- 
blos.— Comprendo que en la Constitución de 
los Estados Unidos se establezca que el re- 
presentante deberá ser habitante del Estado 
que lo haya elegido, porque siendo los Es- 
tados, no simples divisiones administrativas, 
sino verdaderas sociedades independientes, 
soberanías particulares, tienen estas positivo 
interés en asegurarse el afecto y la adhe- 
sión de los diputados que envíen al Congreso 
Nacional. Pero en nuestro país, y en todas 
las repúblicas unitarias, ninguna razón aten- 
dible existe para disponer que el diputado 
sea habitante del departamento ó circuns- 
cripción que lo elija, porque estas subdivi- 
siones territoriales, consideradas como cen- 
tros electorales independientes, solo importan 
una medida puramente reglamentaria para 
facilitar el ejercicio del sufragio, y porque 
siendo cada miembro de la Cámara popular 
representante de la Nación entera, y no de 



92 BL PODER L80I8LATIV0 

la sección del país que lo haya elegido, la 
condición de residencia contrariarla este prin- 
cipio, pues que ella tiende directamente á 
dar al diputado el carácter de representan- 
te de determinada localidad. Por otra par- 
te, si no fueran exactas estas observaciones, 
habría aun un argumento decisivo contra la 
condición de residencia, basado en las cir- 
cunstancias especiales de nuestra sociedad 
y de las demás repúblicas Sud- Americanas. 
—En estos pueblos, los hombres ilustrados^ 
aptos para el ejercicio de las funciones le- 
gislativas, residen casi sin excepción en la 
capital; y si se exigiera que los represen- 
tantes deben ser habitantes de los Departa- 
mentos que los elijan, la generalidad de es- 
tos solo podrían enviar á la Cámara perso- 
nas muy incompetentes para el desempeño 
de su cargo, ocasionando asi gravísimos 
males á la sociedad. 

En Inglaterra exigió la ley, durante mucho 
tiempo, que los miembros déla Cámara de 
los Comunes tuvieran residencia en los con- 
dados ó ciudades que los hubieran elegido; 
pero esta disposición legal no se observó 
jamás, y fué al fin derogada por el estatuto 14 
de Jorge III. — «La historia nos muestra, 
dice Story, W que las aldeas y las ciudades 
estaban frecuentemente mejor representadas 
por hombres eminentes, de un patriotismo 
reconocido, aunque extranjeros á la localidad, 
que no por hombres elegidos en medio de 

(1) «Oomentarios sobre la Constitución de los Estados Uuidos>», to- 
mo I, pÁg, 961. 



EL PODER LEGISLATIVO 93 

ella; y hasta estos tiempos mismos algunos 
de los hombres de Estado más célebres en 
Inglaterra han sido los representantes de 
oscuros lugarejos, casi desconocidos.»— En 
el Perú, cuya constitución establece también 
la residencia como condición de elegibilidad, 
ha sido necesario dar á ese precepto una 
falsa interpretación, diciendo que basta haber 
tenido en cualquier época tres años de resi- 
dencia en el departamento para poder ser 
electo diputado, y no tener esa residencia 
en el momento de la elección, para evitar en 
lo posible el serio peligro de que la Cámara 
de Representantes se formara con un per-^ 
sonal desprovisto de todas las condiciones 
necesarias para el desempeño de las tareas 
legislativas. 

De todas estas observaciones resulta que, 
para los ciudadanos naturales, la única con- 
dición de elegibilidad que puede estable- 
cerse legítima y razonablemente es la de 
edad, y que los ciudadanos legales, además 
de esta condición, deben tener también la de 
haber ejercido la ciudadanía durante algunos 
años.— «Con estas limitaciones razonables, 
ha dicho Madison, (i) la entrada de esta 
rama del Gobierno está abierta al mérito 
de toda especie, á los naturales y á los 
adoptivos, jóvenes ó ancianos, y sin atención 
á la riqueza ó á la pobreza, ni á ninguna 
profesión especial de fé religiosa.» 



(1) «El ("cderalista», número LII, pág^. 489. 



EL PUDBR LEGISLATIVO 



111 

SUMARIO— X Amero de miembro* Ae !■ Cimu-a ds Kepnwnti 
Pmcrlpclones del Derecho CanttLlDClonal poilUvo 
rioa pueblos 1 este reipetto— Cúmo, cauto mái 
rou Bi ana Asamblea se obtiene nna repretentMlii 
eiacla j fiel de (odas lai oplnionei y de todoi Im 
reses colectivos— Una Auunblea repreacDMÜT* mi 
merosa do el aptft para el ejerelcto ordenado y t 
de Ui ranclones leiislall vas— Oíros Inconvenientes 
Asnmbleaa legislativas mny numerouit— Porqué 1 
na maroha de la Cilmara da lo* Comane* de Ingli 
compuesta de nn considerable ndmero de miembí 
puede invocarse como nn arómenlo en favor de las 
blea» representativas mny numerosas— Demostrac 
que la Cámara de Representantes debe ser nomei 
condiclún, sin embargo, de qae no degenere en mi 
— Escasísimo nAmero de representantes en Duestro 
Inconveniente* y pellgroi qne o^ce una Chinara p 
tan reducida— Eiámen de los artículos 1» y SI de 
Ira Gonslltucldn— Serios inconvenientes que el an 
de poblBcidn acrece en el eunüpllmiento de esos pre 
constilnclonalcs— SábU dliposlcidu de la Constllnc 
los Estad u»-ll nidos i. este respecto— Diapoalciún 1 
pleta de la Gonstllucldn Belga. 

¿De qué número de miembros debe c 
ponerse la Cámara de Representantes 
Esta cuestión es de grande interés, y d 
acertada solución depende, en mucha pi 
la buena organización de esa rama del 
der Legislativo. — En el Derecho Cons 
cional positivo existen á este respecto ! 
diversas prescripciones. — En Inglatern 
Cámara de los Comunes cuenta seiscie 
cincuenta y ocho miembros y es la 
numerosa de todas las Asambleas Legi 
tivas actuales; en Francia, la Cáman 
Representantes tiene hoy 535 miembros 
Italia 508, en España 431, en eUmperio 



I inAifci/jyjiiMftw jr .« mvA 



EL PODER LEGISLATIVO 95 

^m ■■■■ ■■»■■■ 11 ^m ■! ■■ „,^— — — ^— , , 1,1,, ^,, ■ . , a. M »■■■■■■ ^a». ^— ^—^ i ■ i, ■ i ■ n ^gi^fc i^— —— »M— 

man 396, en los Estados Unidos 325, W en 
el Cantón Suizo de Berna 235, en la Repú- 
blica Argentina 86, en Chile 73 y en nues- 
tro país 53. En Bélgica, Portugal, Suiza, 
Grecia, Noruega, Rumania y Dinamarca, el 
número de Representantes es poco diferen- 
te, variando tan solo de 115 á 157.— Pero 
estos datos positivos nada nos enseñan y 
su mérito real solo puede ser apreciado con 
el auxilio de algunas observaciones gene- 
rales. 

Se ha visto ya que la rama popular del 
Poder Legislativo debe ser una imagen re- 
ducida, pero perfecta, de la nación, para 
que las leyes puedan estar en armonía con 
las verdaderas necesidades del país y con 
las ideas, las tendencias y las preocupacio- 
nes sociales; y es indudable que, cuanto 
mayor sea el número de sus miembros, ma- 
yores probabilidades ofrecerá de represen- 
tarla con toda exactitud y fidelidad. Com- 
•préndese sin dificultad alguna que, á medi- 
da que se reduce la unidad electoral, esto 
es, el número de votantes necesario para 
elegir un diputado, al mismo tiempo que 
aumenta el número de estos, todos los ma- 
tices de la opinión pública y todos los intere- 
ses colectivos, aun aquellos que solo afecten 



(1) Hasta el aHo do 1883^ la Cámara de Represen Untes de los Es- 
tados Unidos solo tenía 293 miembros; pero en el mes de Marzo de 
ese año debe haberse levantado el lO.*» censo decenal , prescrito por 
el artículo I.**, sección 3.* de la Constitución, para poner en relación 
el número de Representantes con la población^ y se^ramentc que 
en esa época se habrá aumentado el número de miembros de la Cá- 
mara, pándese en 353, que es el que le dá una obra recién publica- 
da, de don José S. Basan, titulada: «Las Instituciones Federales en 
los Estados Unidos». 



96 EL PODKR LEGISLATIVO 



á pequeños grupos de ciudadanos, obtienen 
mayor representación en el seno de ia Cá- 
mara popular.— Así como en una carta geo- 
gráfica se suprimen ó se reproducen muchí- 
simos detalles de importancia, según sea 
mas ó menos pequeña la escala de reducción 
empleada para levantarla, en una asamblea 
representativa, que puede con toda verdad 
denominarse mapa político de un país, como 
lo ha dicho Girardin, se acuerda ó se niega 
representación á muchas opiniones é intere- 
ses colectivos según sea mas ó menos crecido 
el número de sus miembros, según sea mas 
ó menos grande la escala de reducción que 
se emplee, es decir, según que la unidad 
electoral comprenda un número más ó menos 
reducido de electores. 

De modo, pues, que, si para determinar 
el número de miembros que deben compo- 
ner la Cámara de Representantes solo de- 
bieran tenerse en cuenta las precedentes 
observaciones; si la mas fiel y perfecta re-, 
presentación de todos los intereses y de todas 
las opiniones populares fuera el único fin 
que debiera perseguirse al organizar ese 
cuerpo colegislador, habría forzosamente 
que admitir la siguiente conclusión: la Cá- 
mara de Representantes debe componerse de 
un considerable número de miembros. — La 
escuela francesa revolucionaria, siempre in- 
clinada en favor de las asambleas numero- 
sísimas y tumultuarias, tendría entonces ra- 
zón contra los constitucional istas americanos, 
que no han dejado jamás de considerar la 



EL PODER LEGISLATIVO 97 

formación de las asambleas deliberantes con 
un número de miembros prudentemente re- 
ducido como un excelente principio de orga- 
nización política. 

Pero tal opinión es enteramente errónea. 
Esta cuestión, como todas las que ofrece él 
estudio de las instituciones políticas, es com- 
pleja, y para darle una acertada solución es 
indispensable tener en cuenta todos los pun- 
tos que abraza y examinarla bajo todas sus 
faces. 

Si es necesario que la Cámara popular 
sea la representación verdadera de todo el 
país, es también igualmente necesario que 
esté de tal manera constituida que sea un 
órgano perfectamente adaptado á la función 
que debe desempeñar. Y es una verdad, 
que la experiencia acredita, que las asam- 
bleas demasiado numerosas son del todo 
ineptas para el ejercicio ordenado y regular 
de la función legislativa. — En efecto; como 
lo ha dicho Madison (i) con profunda ver- 
dad, «en todas las asambleas muy numero- 
sas, cualquiera que sea la condición de las 
personas que las compongan, la pasión no 
deja nunca de arrebatar el cetro á la razón. 
Si cada ateniense hubiese sido un Sócrates, 
aun así mismo cada asamblea de Atenas 
habría sido un populacho.»— En una Cámara 
formada con un número considerable de re- 
presentantes, la prudente é ilustrada opinión 
y el razonamiento lógico y severo del mas 

(1) «El Federalista», pág^. 452. 



98 EL PODER LEGISLATIVO 

sabio legislador serán siempre vencidos por 
la declamación insustancial y hueca de un 
hombre elocuente, por mas que á sus dotes 
oratorias no acompañe, como sucede gene- 
ralmente, la indispensable preparación cien- 
tífica para poder tomar, con acierto, una 
participación activa en la dificultosísima 
tarea de la formación de las leyes.— Las 
grandes aglomeraciones, aunque estén for- 
madas por personas sensatas é ilustradas, 
no sirven para la deliberación tranquila; 
puede muy bien decirse de ellas que son 
órganos de una función inconsciente, de 
movimientos reflejos súbitamente provoca- 
dos por los artificios de un orador fogoso, 
ó de un político sagaz. 

Por otra parte, en toda sociedad, cual- 
quiera que sea su grado de cultura, el nú- 
mero de ciudadanos verdaderamente com- 
petentes para las funciones legislativas es 
siempre muy reducido, por mas que otra 
cosa piensen ó afecten pensar los espíritus 
vulgares que, exagerando interesadamente 
el principio democrático de la igualdad, de 
una manera tan absurda como funesta, con- 
sideran á todos los hombres con aptitudes 
suficientes para dirigir los negocios públicos- 
Y siendo esto así, es natural que, formando 
una Cámara muy numerosa, forzosamente 
serán llevados á la representación nacional 
muchísimos ciudadanos que carezcan de las 
cualidades mas indispensables para el des- 
empeño de ese cargo público y que, por 
este motivo, ofrezcan el serio peligro que 



EL PODER LEGISLATIVO 99 

indica El Federalista en los siguientes térmi- 
nos, y que las asambleas revolucionarias 
francesas, han comprobado prácticamente: 
«... En todas las asambleas legislativas, 
cuanto mayor sea el número de que se com- 
pongan, menor será el de los hombres que 
en realidad dirijan sus procedimientos. En 
primer lugar, cuanto mas numerosa sea una 
asamblea, sean cuales fueren las personas 
que la compongan, sabido es que mayor 
será erascendiente de la pasión sobre la 
razón. En segundo lugar, cuanto mayor sea 
el número, mas grande será la proporción de 
los miembros de limitados conocimientos y 
de escasa capacidad. Bien pues, precisamen- 
te sobre los hombres de esta condición es 
sabido que obran con toda su fuerza la elo- 
cuencia y la destreza de los menos. En las 
repúblicas antiguas, donde la masa toda del 
pueblo reuníase personalmente, veíase á un 
solo orador, ó á un hombre público astuto, 
mandar por lo general con tan completo 
dominio como si se hubiese puesto un cetro 
en sus solas manos. Por el mismo princi- 
pio, pues, cuanto mas numerosa se haga 
una asamblea representativa, participará 
más de las dolencias anexas á las reuniones 
colectivas del pueblo. La ignorancia será la 
víctima del ardid, y la pasión la esclava del 
sofisma y de la declamación. Nunca puede 
errar mas el pueblo que cuando supone que, 
con multiplicar sus representantes mas allá 
de cierto límite, robustece la barrera contra 
el gobierno de unos pocos. La experiencia 



100 EL PODBR LBGIBLATIVO 

le advertirá siempre que, por el contrario, 
después de garantido un número suficiente 
para los fines de la seguridad, de los conoci- 
mientos locales y de su simpatía general en 
la sociedad toda, frustrará sus propias mi- 
ras con el aumento de sus representantes. 
El aspecto del gobierno puede tornarse mas 
democrático, pero el alma que lo anime se- 
rá mas oligárquica. La máquina se ensan- 
chará, pero tanto menores y aun mas secretos 
serán los resortes que dirijan sus movi- 
mientos» (i\ 

Contra todas estas observaciones, que po- 
nen en evidencia los graves inconvenientes 
de las asambleas representativas demasiado 
numerosas, puede hacerse una objeción, apa- 
rentemente muy fundada, que conviene des- 
truir porque nunca dejará de presentarse 
espontáneamente en el espíritu de todo aquel 
que estudie esta cuestión con algún deteni- 
n>iento. Puede, en efecto, decirse que la 
experiencia, que la historia constitucional 
del pueblo que ha fundado el régimen re- 
presentativo de gobierno y la moderna liber- 
tad política desmiente las acusaciones que 
se dirigen contra las asambleas legislativas 
numerosas; que al presente, y desde hace 
muchos años, no hay en el mundo ninguna 
asamblea que cuente mayor número de 
miembros que la Cámara de los Comunes de 
Inglaterra, y que, al mismo tiempo, no hay 
ni ha habido jamás un Cuerpo Legislativo, 

(1) «El Federaligtan traducción de J. M. Cantilo, pág. 478. 



UL PODEtt LEGISLATIVO 101 

emanado del voto popular directo, mas sabio, 
mas prudente y mas ordenado en sus pro- 
cedimientos que esa Cámara; que, en conse- 
cuencia, ante estos datos positivos innegables^ 
es forzoso reconocer que ningún peligro real 
ofrecen las asambleas legislativas compues- 
tas con un crecido número de representantes 
del pueblo. 

Pero es tan falsa esta conclusión, como 
verdaderos y positivos los datos que le sirven 
de punto de partida. Muy cierto es que la 
Cámara de los Comunes, á pesar de contar 
en su seno el considerable número de seis- 
cientos cincuenta y ocho miembros, lejos de 
ofrecer los inconvenientes y los peligros que 
he indicadd antes como inherentes á las 
asambleas representativas demasiado nume- 
rosas, funciona, por el contrario, con admi- 
rable regularidad y acierto; pero esto solo 
es debido á cierias peculiaridades de la so- 
ciedad inglesa y de su derecho parla nr^eatario, 
que no pueden tomarse en cuenta al dar una 
solución general á la cuestión que en este 
momento ventilo. En la Cámara baja de 
Inglaterra, con j5xcepción de un escasísimo 
número de hombres independientes ó indeci- 
sos, todos sus miembros se dividen en dos par- 
tidos tradicionales perfectamente organiza- 
dos. La mayoría reconoce y acata como jefe 
al primer ministro, quien, por este motivo, 
es llamado el leader of the house, el jefe 
de la Cámara; y la oposición elige á su vez, 
por una votación formal, la persona que 
debe dirigirla en sus luchas parlamentarias 



102 BL PODER LEGISLATIVO 

durante toda una legislatura y recibe el nom- 
bre de leader de la oposición. Estos jefes 
de los dos bandos parlamentarios, auxiliados 
por otros agentes subalternos, tales, por 
ejemplo, como los volüps (diputados designa- 
dos por cada bando para llevar á la Cámara 
á sus respectivos miembros en los momentos 
en que debe volarse una cuestión importante), 
ejercen una autoridad efectiva, mantienen vi- 
gorosamente organizadas las dos grandes 
agrupaciones que se forman en el seno de 
la Cámara y las dirigen en todos sus pro- 
cedimientos sin encontrar resistencias ni es- 
píritus insubordinados. Dados estos usos 
parlamentarios, propios solo del carácter 
nacional inglés, compréndese sin dificultad 
alguna como una Cámara tan numerosa 
como la de los Comunes no ésta expuesta 
á ninguno de los inconvenientes de las gran- 
des asambleas populares. La estricta orga- 
nización de los dos bandos parlamentarios, 
anulando* casi por completo la acción indivi- 
dual y autónoma de sus respetivos adheren - 
tes, equivale á una considerable reducción 
del número de miembros de la Cámara. 

Hay todavía otras razones por las cuales 
no es posible admitir la buena marcha de la 
Cámara de los Comunes como un argumento 
en favor de las asambleas representativas 
numerosas. Una de ellas es que, si bien ese 
Cuerpo Legislativo está compuesto de un 
considerable número de miembros, en cambio 
son muy pocos los que asisten á sus sesiones, 
como lo muestra el hecho de haberse tenido 



EL PODER LEGISLATIVO 103 

»■■ ■ » ■ I I. .«^ ■-■■ — , — —■■-■■■■■——■- - — ■■■^ - — — ^M»,..... ■■■■■» ■^■^-l■■ 

que establecer que basta la presencia de 
cuarenta Comunes para deliberar. Solo cuan- 
do llega el momento de ponerse á votación 
una cuestión importante, la sala de sesiones 
se llena de representantes, y esto, gracias á 
la extraordinaria actividad de los whips. — 
Otra es que, las clases superiores de la socie- 
dad, la aristocracia y la plutocracia, sólida- 
mente preparadas para las funciones públicas, 
ejercen tan poderosa influencia sobre la masa 
general de los ebctores británicos, que ob- 
tienen siempre todos los puestos de la Cá- 
mara en cada legislatura. Por esto, y tam- 
bién porque esos puestos no son remunerados 
y es necesario desembolsar de 2.fXX) á 5.000 
libras esterlinas para conseguirlos, el palacio 
de Westminster está cerrado para los dema- 
gogos, para los aventureros y para los hom- 
bres vulgares y, como lo ha dicho un dis- 
tinguido escritor inglés, (i) «no ha habido 
jamás una Cámara de los Comunes que no 
haya reflejado la inteligencia de la nación, 
y cuyos miembros, aunque no hayan nacido 
hombres de Estado, dejaran de mostrar un 
verdadero saber en el manejo de los ne- 
gocios públicos y una real aptitud para 
dirigirlos.»— Dados, pues, todos estos ante- 
cedentes, no puede razonablemente afirmarse 
que la historia constitucional del pueblo in- 
glés desmiente las acusaciones que se diri- 
gen contra las asambleas legislativas dema- 
siado numerosas. 



(1) T. H. S. Escott, «L'Angleterre— le pays; les institutions; les 
moeurs», tomo II, pág;. 139. 



104 BL PODER USOISLATIVO 

Dedúcese, pues, de las observaciones pre- 
cedentes, que esta cuestión, examinada bajo 
los dos aspectos que presenta, lleva á es- 
tas dos conclusiones enteramente opuestas: 
que la Cámara de Diputados debe compo- 
nerse de un considerable número de miem- 
bros, si es la más exacta y ftel representa- 
ción de todas las opiniones y de todos los in- 
tereses sociales loque se tiene principalmen- 
te en cuenta; y que, por el contrario, el nú- 
mero de sus miembros debe ser bastante 
reducido, si el fin que ante todo se persigue 
es el de adaptar su organización al ejercicio 
ordenado y regular de las funciones legis- 
lativas. Pero como ambas conclusiones son 
igualmente importantes; como, si es necesa- 
rio que la Cámara de Representantes sea 
un órgano perfectamente adaptado á la fun- 
ción legislativa que debe desempeñar, es 
también indispensable quesea un fiel refle- 
jo de la opinión pública, que tengan asiento 
en ella representantes de todas las ideas, de 
todas las tendencias y de todos los intereses 
colectivos, solo es posible dar á esta cuestión 
su legítima y verdadera solución concillando 
esas dos opiniones contrari«is, tomando un 
término medio razonable. Puede, pues, es- 
tablecers3 con toda seguridad, que la rama 
popular del Poder Legislativo debe formar- 
se con el mayor número de miembros que 
sea compatible con el ejercicio tranquilo» 
ordenado y regular de sus funciones; que 
debe ser numerosa, á condición, sin embar- 
go, de que no degenere en multitud y se vea^ 



EL PODER LEGISLATIVO 105 

en consecuencia, expuesta á los inconvenien- 
tes y peligros que ya se han indicado como 
inherentes á todas las grandes asambleas 
populares. 

En nuestro país, la Cámara de Represen- 
tantes, compuesta solo de veintinueve miem- 
bros en las dos primeras legislaturas, se- 
gún lo dispuesto por el artículo 20 de la 
Constitución, debe formarse hoy con cin- 
cuenta y tres diputados, á consecuencia de 
la reciente creación de nuevos Departamen- 
tos (1). — Este número es sumamente redu- 
cido y ofrece serios inconvenientes y peligros. 
Por una parte, él no permite que en el seno 
de la Cámara popular tengan representación 
todos los intereses sociales y todas las opi- 
niones políticas, religiosas, económicas y de 
otro orden que dividan á los miembros de 
la sociedad. — Los electores de cada parti- 
do político no pueden subdividirse en diversos 
grupos para conseguir que, sin perjuicio de 
los intereses generales del partido, estén 
legílimamemte representadas en la Cámara 
sus opiniones particulares sobre importan- 
tísimas cuestiones sociales, porque como es 
tan escaso el número de representantes que 
deben elegir, la anidad electoral es relati- 
vamente considerable y, para constituirla, 
es indispensable que solo se tengan en cuenta 
las ideas políticas, que son las que más 
fácilmente consiguen formar grandes agru- 

(1) El número de representantes que, al presente, deben ser eleg^i- 
dos en cada departamento, es el siguiente:— El Departamento de 
Montevideo elige 11; el de Canelones 6; el de Soriano 3; el de Minas 
3, y 2 cada uno de los otros quince departamentos. 

J. DB A.— 8. P. L.— T. I. 



106 EL PODBR IJDG18LAT1VO 

paciones do ciudadanos. Se sacrifica, pues, 
así la representación de grandes intereses 
y opiniones que en las tareas ordinarias 
del Poder Legislativo deberían ejercer tanta 
ó más influencia que las ideas políticas. 
Por otra parte, en una Cámara de cincuenta 
y tres representantes, veintisiete son sufi- 
cientes para deliberar y adoptar resoluciones; 
y como estas se toman ordinariamente á 
mayoría de votos, catorce representantes pue- 
den imponer su voluntad al país.— En esto 
hay un serio peligro, porque catorce ó quince 
miembros de una Cámara pueden fácilmente 
ponerse de acuerdo y formar una camarilla, 
una verdadera oligarquía, para favorecer 
sus intereses personales. No sucedería lo 
mismo si, para tomar cualquier resolución, 
se necesitara, por ejemplo, una mayoría doble 
que esa; sería muy difícil conciliar tantas 
volun^^des para conseguir fines ilegítimos. — 
Solo requiriéndose el concurso úe muchas 
voluntades para la adopción de una medida 
cualquiera se podrá impedir, como lo he 
dicho en otra ocasión, que una autoridad 
irresponsable, como lo es la Cámara de 
Representantes, emplee el poder de que dis- 
pone en provecho de sus intereses persona- 
les, con perjuicio de los intereses colectivos 
y de la libertad civil. Dadas las condiciones 
de nuestro país, su población y la manera 
como está dividida la opinión pública sobre 
cuestiones políticas y sociales, la Cámara 
de Representantes solo podría responder al 
fin primordial de su institución contando en 
su seno de 85 á 90 miembros. 



EL PODER LEGISLATIVO 107 

La actual organización de nuestra Cáma- 
ra de Representantes, además de ser bas- 
tante defectuosa por contar con un número 
de miembros sumamente reducido, es tam- 
bién enteramente inconstitucional. — Según el 
artículo 19 de la Constitución, «se elegirá 
un representante por cada tres mil almas, 
ó por una fracción que no baje de dos mil »; 
y según el artículo 21, cada ocho años deberá 
formarse un censo general y arreglar á él 
el número de representantes. — Pero estas 
disposiciones han sido hasta ahora letra 
muerta, pues ni se ha formado periódicamen- 
te el censo general, W ni se ha tratado tam- 
poco de ajustar el número de representantes 
á la población de la República, con arreglo 
á la base establecida en el artículo 19 de la 
Constitución. Teniendo hoy este país, por lo 
menos, 500.000 habitantes, y debiendo elegir- 
se un representante por cada 3.000 almas, 
ó por una fracción que no baje de 2.000, la 
Cámara popular debería estar compuesta, 
no de 53 miembros, sino de 167. Verdad es 
que, para nuestro país, una Cámara de ciento 
sesenta y siete representantes sería excesi- 
vamente numerosa y que el fiel cumplimiento 
de las prescripciones constitucionales que 
acabo de citar nos llevaría al absurdo. — Soy, 
sin embargo, de los que prefieren los absur- 
dos á que puede conducir la aplicación seve- 
ra de las leyes, á las ventajas pasajeras que 



(1) Dos censos muy imperfectos se han formado solamente en la 
Bepública; uno en 1858, y otro en 1860, bi^o la administración ejem- 
plar de don Bemarño P. Berro. 



108 BL PODER LBOISLATIVO 

se alcancen mediante procedimientos arbi- 
trarios é inconstitucionales, propios solo para 
corromper y degradar á ios pueblos. 

En la constitución de los Estados-Unidos 
de la América del Norte se han establecido 
muy sabíus disposiciones para impedir que, 
al ajustar de tiempo en tiempo el número de 
miembros de la Cámara de Representantes 
á la población, tenga que formarse una asam- 
l)lea demasiado numerosa; ellas deberían ser 
adoptadas por todas las sociedadas de insti- 
tuciones representativas, y muy especialmen- 
te por las de este continente, cuyos habitan- 
tes pueden aumentar de una manera extra- 
ordinaria en muy breve tiempo merced á 
una fuerte corriente migratoria, colocándolas 
entonces ante esta dura alternativa: ó la for- 
mación de Cámaras excesivamente numero- 
sas, ó la violación de los preceptos consti- 
tucionales que determinan el número preciso 
é invariable de individuos que debe represen- 
lar cada diputado. — «Los representantes y 
las contribuciones directas, dice la Constitu- 
ción Norte-Americana, en su artículo l.<>, 
sección II, n. 3, se repartirán entre los varios 
Estados que compongan esta Unión, según 

el número de sus habitantes respectivos 

El censo de la población se hará dentro de 
tres años, á contar desde la primera reunión 
del Congreso de los Estados-Unidos, y des- 
pués, de diez en diez años, de la manera que 
determina la ley. El número de representan- 
tes no excederá de uno por cada treinta 
mil habitantes, pero cada Estado deberá tener 



ÉÍL PODER LEGISLATIVO 109 

á lo menos^ na representante . . . . » — De modo, 
pues, que, por esta prescripción constitucio- 
nal, en vez de establecerse una relación fija 
é inalterable entre el número de habitantes 
y el de miembros de la Cámara, como lo 
hace nuestra ley fundamental, se acuerda al 
Poder Legislativo la facultad de determinar, 
de diez en diez años, el número de miem- 
bros de que debe componerse la Cámara de 
Representantes, con la prudente restricción 
de que no podrá haber mas de un represen- 
tante por cada treinta mil habitantes, ni me- 
nos de uno por cada Estado. — Adoptándose 
este procedimiento, consigúese el importan- 
te resultado de impedir, sin violación cons- 
titucional alguna, que la rama popular del 
Poder Legislativo llegue á ser excesivamente 
numerosa á consecuencia de un crecimien- 
to de población considerable; basta para ello 
la promulgación de una ley ordinaria que 
aumente la unidad electoral.— Así lo han he- 
cho constantemente los legisladores norte- 
americanos. En 1.793, levantado el primer 
censo de la población de los Estados- Unidos, 
que ascendía á cerca de 4 millones, se esta- 
bleció que habría un representante por cada 
33.000 habitantes, y la Cámara tuvo 105 miem- 
bros, -r- Si esa unidad electoral se hubiera 
conservado hasta hoy, los Estados- Unidos, 
con sus 50 millones de habitantes, tendrían 
al presente una Cámara de más de 1.500 re- 
presentantes. — Pero se ha evitado este absur- 
do resultado aumentando periódicamente la 
unidad electoral. — En 1.813 se elevó á la cifra 



lio EL PODIfiR LBOIALATIVO 



de 35.000 habitantes, y la Cámara se formó 
con 181 representantes; en 1.8:^ se fijó en 40,000 
habitantes, y los representantes fueron 213; 
en 1.833, para una población de 13 millones 
de almas, la unidad electoral fué de 47.700 
y la Cámara de 240 miembros. En el año 
de 1.843, no obstante haberse constatado por 
medio del censo que entonces se formó, un 
aumento de 5 millones de habitantes, el nú- 
mero de representantes fué reducido á 223, 
elevándose la unidad electoral á 70.680. En 
los años 1.853, 63, 73 y 83 se ha seguido 
aumentando sucesivamente el número de ha- 
bitantes que representa cada miembro de la 
Cámara popular, siguiendo el extraordinario 
movimiento progresivo de la población, has- 
ta elevarlo á más de 150.000, que es la cifra 
que actualmente representa la unidad elec- 
toral, con arreglo á la cual se eligen los ^5 
miembros de la Cámara de Representantes. 
En Bélgica se ha adoptado ya este proce- 
dimiento, pero de una manera incompleta. 
— Dice el articulo 49 de la Constitución de 
ese país: «La ley electoral fija el número 
de los diputados, con arreglo á la pobla- 
ción; ese número no podrá ser mayor de 
uno por cada 40.000 habitantes.— Ella de- 
termina igualmente las condiciones reque- 
ridas para ser elector y la manera de pro- 
ceder en las diversas operaciones electo- 
rales». —Digo que esta disposición constitu- 
cional es incompleta, porque si bien impide 
que se forme una Cámara de Representantes 
muy numerosa, estableciendo que no podrá 



EL PODER LEGISLATIVO 111 

tener mas de un miembro por cada 40.000 
habitantes^ permite, en cambio, que esa Cá- 
mara se organice con un personal sumamen- 
te reducido, desde que acuerda al Poder 
Legislativo ordinario, sin restricción alguna^ 
la facultad de aumentar la unidad electoral. — 
Para proceder con acierto en esta materia, es 
necesario fijar en la Constitución un máxi- 
mum y un mínimum de Representantes, 
como lo han hecho los norte-americanos, 
porque son tan inconvenientes y peligrosas 
las asambleas representativas numerosísi- 
mas V tumultuarias, como las reducidas v 
oligárquicas. 



112 EL PODER LBUI8LAT1VO 



IV 



8UMARIO— Duración de Ias funciones de los miembros de U CAmara 
de ItepresenUntes— Necesldiul de su rcnoraelón periódi- 
ca—Prescripciones del Derecho Constitucional positivo de 
varios pueblos A este respecto— Cómo la ciencia Consti- 
tucional no puede establecer un período lyo de duración 
de la CAmara de Representantes aplicable en todos los 
pueblos— Ventajas que ofrece un corto periodo de dura- 
ción de las funciones de los representantes— InconTenien- 
tes y peligros de un i>erío4lo tie duración demasiado breve 
— Falta de independencia y, por consismiente, ausencia 
de responsabilldail en los diputados— Males ocasionados 
por las elecciones |N>li ticas demasiado frecuentes— Incom- 
petencia do los representantes— Imposibilidad de llevar á 
cabo cualquier reforma ó proyecto importante— Inconve- 
nientes de una larjra duración de las funciones de repre- 
sentante-Solución de la cuestión- Disposición de nues- 
tra Constitución A este respecto— 8us inconvenientes- 
Necesidad de que la Cámara de Representantes tengsí un 
mismo periodo de duración que el Presidente de la Re- 
pública y sea eleyida al mismo tiempo que éste— Defec- 
to capital do nuestro sistema de li^obiemo- ¿La CAmara 
de Representantes debe renovarse total ó parcialmente? 
— Raxones que se aducen en favor de la renovación par- 
cial— Refutación de esa doctrina. 

Si la CAmara de Diputados debe repre- 
sentar, con la mayor exactitud posible, to- 
das las opiniones y todos los intereses co- 
lectivos, para que la legislación esté en 
armonía con las verdaderas necesidades del 
país y con su grado de cultura; si el sen- 
timiento de la responsabilidad moral ante 
la opinión pública debe ejercer poderosa 
influencia sobre ella para que se conserve 
fiel á su mandato; si es principalmente á 
ella á quien corresponde introducir en el 
gobierno el elemento popular y reflejar los 
grandes movimientos de opinión que se pro- 
duzcan en el seno de la sociedad, la reno- 



1 



EL PODER LEGISLATIVO llá 

vación periódica de su personal es una me- 
dida que se impone con toda la fuerza de una 
necesidad imprescindible. — Pero, si- este 
principio, considerado en abstracto, es evi- 
dente é incontrovertible, presenta algunas 
dificultades cuando, examinado bajo un punto 
de vista mas positivo y concreto, se trata 
de determinar el número de años que ha 
de durar cada asamblea, como lo demues- 
tra el hecho de estar á este respecto en 
completo desacu.erdo las Constituciones po- 
líticas de todas las sociedades de institucio-r 
nes representativas. Así, en Inglaterra, dura 
siete años la rama popular del Poder Le- 
gislativo; seis años en Austria y en Ba viera; 
cinco en España y en Italia; cuatro en Fran- 
cia, Bélgica, Holanda, Portugal, Grecia, Ru- 
mania, Berna, República Argentina, Brasil, 
Costa Rica, Bolivia y Paraguay; tres en nues- 
tro país y en Alemania, Suiza^ Dinamarca, 
Suecia, Noruega y Chile; dos en los Estados 
Unidos, Méjico, Colombia, Venezuela, Nica- 
ragua, Ginebra y algunos Estados norte- 
americanos, y uno en San Salvador y en la 
generalidad de los Estados de la América 
del Norte. 

No le es dado á la ciencia constitucional 
establecer el período fijo de duración de la 
Cámara de Representantes, porque este es 
un punto que debe ser resuello en cada país 
teniéndose en cuenta sus condiciones espe- 
ciales, tales, por ejemplo, como la extensión 
de su territorio, el género de industrias á 
que se dedican sus habitantes, la lentitud ó 



114 EL rODfiR LB3GISLATIVO 

la rapidez con que se produzcan los cambios 
de la opinión pública, los efectos que pue- 
dan producir en el ánimo de los ciudadanos 
y en la marcha general de la sociedad elec- 
ciones mas ó menos frecuentes y otras más 
que es innecesario enumerar aquí. Mas, si 
esto está fuera de su competencia, en cam- 
bio puede y debe fijar los principios gene- 
rales que deben servir de seguro gula al 
legislador para determinar con acierto en 
el Derecho Constitucional positivo de cada 
pueblo cuánto tiempo han de durar los re- 
presentantes en el ejercicio de sus funciones 
Un período de duración bastante corto es 
indudablemente el mas seguro medio de 
conseguir que la Cámara de Diputados sea, 
en todo momento, la verdadera representa- 
ción del país, pues que la frecuente renova- 
ción de sus miembros permite que en su seno 
se operen siempre las mismas modificaciones 
que sufran las ideas y las necesidades del 
pueblo. Al mismo tiempo, tiene naturalmente 
que producir el importante efecto de man- 
tener vivo en el espíritu de los represen- 
tantes el sentimiento de su dependencia y 
de su responsabilidad moral ante la opinión 
pública, porque «antes que los sentimientos 
grabados en su espíritu por el modo de su 
elevación puedan disiparse por el ejercicio 
del poder, se verán compelidos á prevenir 
el momento en que su poder ha de cesar, 
en que se examine el ejercicio que de él 
han hecho y en que deben bajar al nivel 
de que tueran levantados y donde perma- 



EL PODBR LEGISLATIVO 115 

necerán siempre, á menos que el desem- 
peño fiel de su mandato haya fundado su 
titulo á que se les renueve» i}\ — Pero tiene 
muy serios inconvenientes la duración muy 
corta de las funciones de los miembros de 
la Cámara popular y no es posible acep- 
tarla racionalmente como una de las bases 
de su organización.— Desde luego, por poco 
que se exagere ese principio, la dependen- 
cia y la responsabilidad de los represen- 
tantes se convierten en sumisión servil á 
todos los caprichos populares y á todas las 
exigencias de la pública opinión, por mas 
irracionales que ellas sean, viniendo así á 
desnaturalizarse por completo la misión de 
las asambleas representativas que, si están 
en el deber de escuchar la opinión pública, 
solo deben tenerla en cuenta en sus delibe- 
raciones como una prevención ó como un 
consejo, mas no como un mandato impera- 
tivo C^). En efecto, siendo muy frecuente la 
renovación del personal de la Cámara de 
Representantes, están estos vivamente in- 
teresados en conservar su popularidad pre- 
sente, ya para conseguir una reelección, ya 
para poder gozar de cualquiera otra de las 
ventajas que ella ofrece en el movimiento 
político de las sociedades; y eso solo se 
consigue adulando las multitudes, accediendo 
á todas sus pretensiones, y aun adelantán- 
dose á sus más caprichosas é ilegitimas 
exigencias. —Sucede con alguna frecuencia 

(1) «El Federalista», traducción de J. M. Cantilo, pág. 668. 

(2) Véase sobre esto el capí talo II de este libro. 



116 EL PODER I^GISLATIVO 

,1 __ ■ * _■- ■ — — . — , 

que, disposiciones legislativas muy sabias 
y do positiva y grande utilidad para el país, 
encuentran fuertes resistencias en la socie- 
dad al ser sancionadas, porque la evidente 
constatación de su bondad depende del trans- 
curso del tiempo, ó de la adopción sucesiva 
de otras disposiciones complementarias, ó 
porque contrarían preocupaciones populares 
que solo pueden desaparecer paulatinamente 
en presencia de sus benéficos resultados. 
Tales medidas pueden esperarse de una 
Cámara cuyos miembros tengan asiento en 
ella durante algunos años porque, contando 
con la seguridad de que su conducta ha de 
recibir la general aprobación de los ciuda- 
danos antes de la espiración de sus mandatos, 
ningún riesgo corren al sacrificar, como ha 
dicho Slory, momentáneamente su populari- 
dad presente en cambio de una sólida re- 
putación futura. Pero no serán jamás adop- 
tadas por una asamblea de muy breve dura- 
ción, porque ese sacrifico de la popularidad 
que necesariamente imponen, produciría el 
efecto de impedir la inmediata reelección de 
los representantes, cuyas aspiraciones no 
pueden quedar satisfechas con un cortísimo 
ejercicio de las funciones legislativas. 

Por. otra parte, las elecciones políticas 
demasiado frecuentes, consecuencia necesa- 
ria de la breve duración de la Cámara de 
Representantes, tienen que producir pésimos 
resultados. Con ellas se mantiene al país 
en agitación constante, porque, como los 
partidos ven á cada momento la posibilidad 



EL PODER LEGISLATIVO 117 

de apoderarse de la representación nacional, 
se conservan permanentemente en estado 
de viva lucha, irritando las pasiones de sus 
afiliados y fomentando las disensiones y los 
odios entre los ciudadanos. « Sin duda es 
muy conveniente estimular un poco esa agi- 
tación que obliga á estudiar las cuestiones 
políticas y no deja al país aletargarse, pero 
es sumamente perjudicial provocarla con 
exceso. Entre la fiebre y el letargo hay la 
salud» (1). y no este el único, ni el más 
grave mal tampoco, que ocasionan elecciones 
muy frecuentes. — Las. clases industriales y 
acomodadas y todos los demás elementos 
conservadores de la sociedad concluyen por 
mirar con indiferencia y hasta con profunda 
aversión tan exagerado desarrollo de activi- 
dad política, que perjudica seriamente todos 
los intereses individuales y colectivos por la 
inseguridad, los temores y las desconfianzas 
que engendra, y abandonan por completo el 
ejercicio de los derechos y de los deberes 
de la ciudadanía. Y es entonces que el or- 
ganismo social se ve expuesto á la más grave 
y funesta dolencia. La más apasionada é in- 
cesante agitación electoral, aunque llena de 
peligros, es al fin una señal de vida y puede 
ser causa de grandes virtudes cívicas; pero 
la inacción y el adormecimiento de los ciu- 
dadanos solo puede conducir al despotismo^ 
la más grande y corruptora de todas las 
calamidades públicas. 

(1) Laboulaye, «Hi8toire 4§§ États-TJ)iis/>, tomo III, pág. 353. 



118 EL PODER LEGISLATIVO 



Renovándose con demasiada frecuencia 
el personal de la Cámara de Representantes 
se producen también otros inconvenientes 
no menos perjudiciales que los que acabo 
de indicar. En primer lugar, si se tiene en 
cuenta que los miembros de esa Cámara, 
designados por el voto popular directo, no son 
en general sacados de una clase especial- 
mente preparada para las tareas de la legis- 
lación, no podrá dejar de comprenderse 
cuanta verdad encierran estas palabras de 
Madison: (i) «Ningún hombre puede ser 
legislador competente, si á una recta inten- 
ción y un juicio sano no añade cierto conoci- 
miento délas materias sobre las cuales tiene 
que legislar. Una parte de este conocimiento 
puede adquirirse por medio de informes que 
están al alcance de los hombres en la vida 
privada lo mismo que en la vida pública. 
Pero otra parte solo se puede conseguir por 
completo mediante la experiencia adquirida 
en una posición que requiera su aplicación. 
El periodo de servicio legislativo debe, pues, 
en todos los casos, tener alguna proporción 
con la extensión de los conocimientos exigi^ 
dos para su debido cumplimiento ». Estable- 
cer, pues, un período de duración muy breve 
para las funciones de los Representantes^ 
equivale á organizar asambleas incompe- 
tentes para las tareas legislativas, pues que 
por ese medio se impide que la generalidad 
de sus miembros adquiera alguna aptitud 

(1) «El Federalista», traducción de J. M. Cantilo, pág. i26. 



EL PODER LEGISLATIVO 119 

para la vida parlamentaria. En segundo lu- 
gar, cada Cámara carecería del tiempo in- 
dispensable para preparar, estudiar y sancio- 
nar los proyectos de ley que debieran ser 
objeto de sus deliberaciones. Una asamblea 
iniciaría un proyecto de positiva importancia^ 
lo sometería á estudio de una Comisión es- 
pecial, y llenaría con él todas las demás for- 
malidades requeridas por los usos parlamen- 
tarios; pero todo esto sería inútil, porque 
el momento de su disolución llegaría antes 
que la discusión del proyecto hubiese ter- 
minado. La nueva asamblea daría segura- 
mente la preferencia á las medidas que ella 
hubiese iniciado, porque no tendría tiempo 
suficiente para ocuparse de estas y de las 
que dejó pendientes su antecesora; y de esta 
manera, ni una ni otras serían definitivamen- 
te sancionadas, á menos que se tratara de 
asuntos de escasa importancia que no recla- 
maran una larga y madura deliberación. 
Toda reforma importante, sobre todo la que 
requiriera la sanción sucesiva de varias leyes» 
sería completamente irrealizable; la esterili- 
dad legislativa vendría, pues, á ser el resulta- 
do necesario de una constante modificación 
de los elementos de la Cámara. 

¿Será entonces necesario dar una dura- 
ción muy larga á las funciones de los miem- 
bros de la rama popular del Poder Le- 
gislativo ? Tampoco es posible aceptar esta 
solución extrema, tan inconveniente y peli- 
grosa como la anterior.— Una Cámara, cu- 
yos puestos fueran ocupados durante muchos 



120 EL PODER LEGISLATIVO 

aííos por unas mismas personas, perderla al 
cabo de algún tiempo su cualidad esencial, 
dejarla de ser una asamblea representativa 
de las ideas y de los intereses de la socie ■ 
dad, porque la renovación periódica de sus 
miembros sería mucho mas lenta que los 
movimientos y las variaciones de la opinión 
pública. Al mismo tiempo, la responsabili- 
dad moral de los representantes ante el país 
se debilitaría considerablemente, y hasta po- 
dría llegar á desaparecer por completo. Vien- 
do estos muy lejana la perspectiva de una 
nueva elección y la hora en que deben com- 
parecer ante el pueblo para que premie ó 
castigue su conducta política, con la reno- 
vación ó con la revocación definitiva de sus 
mandatos, se olvidan fácilmente de que de- 
penden de los electores y son responsables 
ante ellos; y libres a^í de todo freno, y bajo 
el influjo de esa tendencia á la usurpación 
inherente á todo poder, sustituyen en las de- 
liberaciones sus intereses personales al in- 
terés público y proceden de una manera ar- 
bitraria y despótica. 

Concluyese, pues, lógicamente de todo esto, 
que las dos opiniones extremas y contrarias 
que acabo de examinar son igualmente ina- 
ceptables, y que la verdadera solución de 
esta cuestión se encuentra en un término me- 
dio razonable; que la Cámara de Diputados 
debe durar un período de tiempo bastante 
corto para que las opiniones de sus miembros 
puedan estar siempre de acuerdo con la 
opinión pública y para que el sentimiento 



BL PODBR LEGISLATIVO 121 

■ ■ 

de la responsabilidad ejerza poderosa in- 
fluencia sobre su conducta, á fin de que sea 
en realidad una asamblea representativa y 
popular; y lo suficientemente largo para que 
los representantes gocen de independencia 
de acción; para que no se conviertan en 
serviles instrumentos del pueblo; para que 
puedan adquirir los conocimientos y la ex- 
periencia indispensables al buen desempeño 
de sus funciones y para que se encuentren 
en condiciones de poder iniciar y llevar A 
cabo sus proyectos y sus reformas legis- 
lativas con detenimiento y madurez. 

En el artículo 23 de nuestra Constitución 
se ha establecido que las funciones de los 
representantes durarán tres años, y este pe- 
ríodo de tiempo, en si mismo considerado, 
es bastante razonable y responde á todas 
las condiciones que acabo de mencionar.— 
Creo, sin embargo, firmemente que la Cá- 
mara popular debería durar aquí cuatro 
años, en virtud de las siguientes circunstan- 
cias.— En el sistema representativo america- 
no ó gobierno presidencial, como le ha 
llamado Bagehot, muy distinto y muy supe- 
rior en mi concepto al régimen parlamenta- 
rio, ó gobierno de gabinete de las sociedades 
europeas, hay, como en todas las cosas hu- 
manas, una imperfección que puede llevar 
á funestas consecuencias si no se buscan los 
medios de contrarrestarla. Como lo he indi- 
cado ya al ocuparme del principio de la divi- 
sión de los poderes, (i) pueden surgir entre 

(1) Véase el capítulo I, § III, de esta obra. 

J. DB A.--9. P. L.— T. I. 



122 BL PODBR LBGISLATIVO 

el poder Legislativo y el Presidente de la Re- 
pública cierta clase de conflictos que no tie- 
nen pronta solución en nuestro sistema 
constitucional; que, una vez producidos, ten- 
drán que durar, con graves perjuicios para 
la sociedad, hasta que las Cámaras ó el 
Presidente terminen el periodo legal de sus 
funciones. Si el jefe del Poder Ejecutivo^ 
por ejemplo, pertenece á un partido político 
y á otro la mayoría de los miembros de la 
Cámara de Representantes, puede esta ro- 
dear de dificultades al Presidente de la Re- 
pública y embarazar su acción negándole 
recursos, ó dejando de dictar las leyes que 
sean necesarias para el ejercicio regular de 
sus funciones gubernativas y administrativas. 
Iniciadas por la Cámara estas hostilidades, 
con cualquier ñn político, se produce un 
conflicto entre ella y el Poder Ejecutivo que 
no tiene solución mientras dure el período 
constitucional de las funciones del Presidente 
de la República ó de los miembros de la 
Cámara. En el régimen parlamentario, ó 
gobierno de gabinete, estos conflictos, que 
se producen con muchísima frecuencia por- 
que están en la misma naturaleza de ese 
sistema político, se resuelven fácilmente, 
porque hay un poder moderador, encargado 
de mantener la armonía entre los demás 
departamentos del Gobierno, que puede di- 
solver las Cámaras ó destituir á los minis- 
tros, verdaderos representantes del Poder 
Ejecutivo.— Pero entre nosotros, tal poder 
neutro no existe ni puede en manera alguna 



fiL t»ODÍJR LtJGtSLATlVd l23 



existir y, en consecuencia, ni las Cámaras 
Legislativas, ni el Presidente de la Reprtblica 
pueden desaparecer antes de la expiración 
del término legal de sus funciones. Luego, 
pues, desde que nuestras instituciones no 
ofrecen medio alguno de hacer cesar pron- 
tamente esos conflictos, que perjudican se- 
riamente todos los intereses sociales, es 
indispensable adoptar todas aquellas medi- 
das que sirvan para impedir ó, por lo menos, 
dificultar que ellos se produzcan. Y la 
mas eficaz de todas, la mas propia para 
asegurar la armonía entre los Poderes Le- 
gislativo y Ejecutivo, es la de fijar un mis- 
mo periodo de duración para las funciones 
del Presidente de la República y de los 
miembros de la Cámara de Representantes 
y una misma época para la elección de 
aquel y de estos, á fin de que el personal 
de ambos poderes pertenezca, en su mayo- 
ría, á un mismo partido político y puedan 
marchar de acuerdo. 

No se ha tenido en cuenta esto por nuestros 
Constituyentes al establecer el período de 
duración de las funciones del Presidente de 
la República y de los miembros de la Cá- 
mara popular y la época de su respectiva 
elección. No existe en nuestra ley fundamen- 
tal relación alguna de duración y elección 
entre esas dos ramas del Poder Público. 
El Presidente permanece cuatro años en su 
cargo y tres los representantes, y la elección 
de aquel tiene foi»zosamente que verificarse, 
en la generalidad de los casos, en una época 



Í2i IBL í»ODIflft LEGISLATIVO 

- — 

muy distinta que la de estos. En efecto; si 
en nuestro país se sucedieran regularmente 
los gobiernos constitucionales, ocurriría lo 
siguiente : el primer Presidente de la Repú- 
blica, en esa serle no interrumpida de go- 
biernos regulares que supongo, funcionaría 
tres años con la Cámara de Representantes 
que lo eligiera y un año con otra Cámara; 
el segundo Presidente funcionaría dos años 
con la Cámara de Representantes formada 
en la época de su antecesor y otros dos con 
una Cámara que sería elegida en la mitad 
de su período presidencial; y el tercero, 
elevado al poder por la asamblea que acabo 
de indicar, solo funcionaría un año con ella 
y tres con otra elegida por el pueblo durante 
su presidencia. Así, pues, como son tan dis- 
tintas las épocas de la elección del Presidente 
y de los representantes, á consecuencia de 
no haber relación alguna de duración entre 
ellos, y como la opinión pública está sujeta 
á continuas modificaciones, sucedería á me- 
nudo que la mayoría de la Cámara popular 
pertenecería á un partido político y á otro 
el Presidente de la República. Natural es 
suponer que entonces estas dos ramas del 
Poder Público vivieran en continua lucha; 
que la Cámara hostilizara sistemáticamente 
al Presidente para perjudicar y desacreditar 
al partido político á que perteneciera y pre- 
parar el triunfo del suyo en la próxima elec- 
ción presidencial. Se evitan en lo posible es- 
tos males, que constituyen el más grave 
defecto de nuestro sistema de gobierno, fl- 



BL PODBR LBGISLATIVO 125 

jando un mismo período de duración y una 
misma época para la elección de los repre- 
sentantes y del Presidente de la República, 
pues que, de esta manera, una misma corrien- 
te de opinión los elevaría al poder y marcha- 
rían de perfecto acuerdo, sin perder por eso 
niní?uno de ellos su independencia de acción 
y el más amplio ejercicio de su autoridad 
legítima. Y como considero que sería alta- 
mente inconveniente modificar la duración 
dada á las funciones presidenciales por nues- 
tra Constitución, en virtud de razones que 
más adelante indicaré, creo firmemente que 
solo cada cuatro años debería modificarse 
el personal de la Cámara de Representantes 
en este país. Por otra parte, cuatro años no 
sería un período de tiempo bastante largo 
para impedir que la Cámara siguiera los 
cambios de la opinión pública y se conser- 
vara fiel á sus mandatarios. 

Sostienen algunos autores que la Cáma- 
ra de Representantes no debe constituirse 
por medio de elecciones generales; que su 
personal es mas conveniente renovarlo par- 
cialmente, ya sea por mitades, por terceras 
partes, ó de otra manera análoga á estas. — 
Y en las constituciones de Bélgica, Holanda, 
República Argentina, Perú, Costa Rica, Bo- 
livia y Paraguay se ha dado aplicación á este 
principio.— «Una Cámara, dice Laveleye, ^i) 
que se renueva parcialmente conserva cierto 
espíritu de tradición; los representantes anti- 

(1) Laveleye, «Essai sur les formes do c^UTemement dans les so- 
cietés modcrnes», cap. XXXUI, pág. 158. 



126 BL PODBR LBOI8LATIVO 

guos lo mantienen y ejercen influencia sobre 
los recién llegados. No hay cambios brus- 
cos, lo cual es importante, porque la políti- 
ca, como la naturaleza, no marcha á saltos. 
En todas las cosas es necesario proceder con 
prudencia y con mesura. — La historia par- 
lamentaria en Francia cuenta sobrados ejem- 
plos do cambios teatrales. En segundo lugar, 
con la renovación parcial la agitación elec- 
toral no comprende á todo el país; la mi- 
tad de los departamentos votarían cada dos 
años, ó bien la cuarta ó la quinta parte cada 
nño.— He oído proponer que todos los depar- 
tamentos eligieran cada dos años la mitad 
de sus representantes; pero este sería el peor 
de los sistemas, porque se tendría una agi- 
tación general muy frecuente, y además por- 
que si las elecciones traían diputados nuevos 
de distinta opinión que los anteriores que 
quedaban, tendrían estos que presentar su 
dimisión por haber cesado de estar en comu- 
nidad de opiniones con el colegio electoral. 
— Las elecciones parciales son una adver- 
tencia; las elecciones generales son frecuen- 
temente una revolución. r> 

No encuentro fundada y aceptable esta 
doctrina. Desde luego, ella es contraria á las 
conclusiones á que he llegado al examinar 
el período de duración fijado á las funciones 
de los representantes en nuestra Constitu- 
ción. Si entre nosotros, por ejemplo, se le 
diera á la Cámara popular cuatro años de 
duración, para corregir el más grave defec- 
to de nuestro sistema de gobierno, para im- 



EL PODBR LEGISLATIVO 127 

pedir todo conflicto entre ella y el Poder 
Ejecutivo, y al mismo tiempo se adoptara 
el procedimiento de renovar parcialmente 
su personal, ningún resultado favorable po- 
dría conseguirse, porque con esas elecciones 
parciales, veriflcadas cada año, bien pronto 
podría cambiar por completo la opinión 
predominante en la Cámara y. ser del todo 
favorable á una agrupación política enemiga 
del Presidente de la República, que provoca - 
ra serios antagonismos entre esos dos pode- 
res públicos. 

Además, ese espíritu de tradición que se 
quiere conservar en el Poder Legislativo 
por medio de la renovación parcial de los 
miembros de la Cámara de Representantes, 
y que es indudablemente indispensable para 
el funcionamiento regular de ese departa- 
mento del gobierno, se obtiene con toda 
seguridad adoptando el sistema bi- cameral 
y organizando el Senado de una manera 
conveniente. Comprendo que los defensores 
de la Cámara única sean al mismo tiempo 
partidarios de la renovación parcial, porque 
este es un medio de aminorar los peligros 
que entraña la aplicación de tan falsa doc- 
trina; pero en una sociedad cuyo Poder 
Legislativo esté dividido en dos Cámara, es 
absurdo y contrario á los principios funda- 
mentales del régimen representativo dar á 
ambas una organización propia solo para 
convertirlas en corporaciones conservadoras 
del espíritu de tradición. — ¿ Dónde se en- 
contrará entonces el espíritu de progreso. 



128 EL PODBR LEGISLATIVO 

— i-.i ^ 

tan indispensable como aquel para la vida 
de las sociedades? 

La renovación parcial de los representan- 
tes tiene, por otra parte, el inconveniente 
de que no permite que, en un momento dado, 
pueda conocerse con seguridad la voluntad 
y la opinión de todo el país sobre cualquier 
cuestión importante que afecte seriamente 
los intereses de todo los ciudadanos, y es 
muy útil, como lo ha dicho Stuart-Mill, que 
periódicamente se pase una revista general 
de todas las fuerzas opuestas, para apreciar 
el estado del espíritu público y para poder 
conocer con toda exactitud la fuerza relativa 
de los diferentes partidos y de las diversas 
opiniones. 



i 



CAPÍTULO IV 



Organización del Senado 



I 



SUMARIO— La Cámara de Representantes, or^nisada en la forma in« 
dicada en el capitulo anterior, es un elemento imprescin- 
dible del gobierno representativo, pero al mismo tiempo 
es la más imperfecta de todas las instituciones políticas 
— Inconrenientos y peligros que ofrece la Cámara popu- 
lar— Falta de competencia en sus miembros para el ejer- 
cicio regular de las tareas legislativas— Tendencia á adop- 
tar resoluciones precipitadas— Instabilidad de las insti- 
tuciones y de las leyes— Exagerado espíritu de progreso— 
£1 Benado— Diversas denominaciones que ha recibido— 
£1 Senado debe recibir una organisación muy distinta 
de la de la Cámara de Representantes— Caracteres propios 
del Senado— Personal selecto y especialmente prepa- 
rado para las funciones legislativas— Organisación ade- 
cuada para la deliberación tranquila— Debe ser guiado 
en todos sus actos por un espíritu de estabilidad y de 
conservación compatible con el progreso regular— Cómo 
organizaba el Senado la Constitución Peruana de 185S— 
Cómo se organiza el Senado actualmente en Noruega- 
Cuestiones que comprende el estudio de la organización 
del Senado. 

Una asamblea emanada del voto popular 
directo, compuesta de un crecido número de 
miembros y permaneciendo en el ejercicio 
de sus funciones un período de tiempo re- 
lativamente corto es, como se ha visto en 
el capítulo anterior, imperiosa exigencia, ele- 
mento imprescindible del sistema de gobier- 
no democrático representativo. No obstante 
esto, difícilmente podrá encontrarse una ins- 



IdO BL PODBR LB0I8LATIV0 

titución política que, á sus méritos reales, 
mayores imperfecciones y peligros reúna 
que la rama popular del Poder Legislativo. 
La elección directa, al mismo tiempo que 
le dá el carácter, esencial en ella, de asam- 
blea representativa de todas las opiniones 
V de todos los intereses colectivos, la cons- 
tituye con un personal que, salvo algunas 
excepciones, carece de las aptitudes necesa- 
rias para el desempeño regular de las ta- 
reas legislativas. El hecho, observado por 
Tocquev¡lle,deque la Cámara de Represen- 
tantes de los Estados Unidos, elegida di- 
rectamente por el pueblo, está compuesta 
de individuos oscuros y vulgares, mientras 
que el Senado, constituido por una elección á 
dos grados, encierra en su estrecho recinto 
una gran parte de las celebridades de la 
América del Norte, no es un hecho excep- 
cional, sino el resultado lógico y natural 
del ejercicio directo del sufragio por las 
masas populares (i). — El crecido número de 
sus miembros, necesario para que en su seno 
estén representados todos los matices de la 
opinión pública, ofrece el peligro de favore- 
cer los movimientos apasionados y la adop- 
ción de resoluciones inconvenientes y preci- 
pitadas. Y la frecuente renovación total de su 
personal, de la que no es posible prescindir A 
fin de que la Cámara experimente las mis- 
mas modificaciones que sufran las ideas y 
las necesidades sociales, tiene que producir 

(1) Véase el capítulo VII, parágrafo I de «La Libertad Política», 
del autor de esta obra. 



¡aiB«a 



BL PODER LEGISLATIVO 131 

el efecto dé dar á todos sus actos una per- 
niciosa instabilidad, pues que, como lo ha 
dicho Madlson, un cambio de hombres trae 
consigo un cambio de opiniones y la per- 
petua mutación de las leyes. — Agregúese á 
todo esto la circunstancia de que, formada 
generalmente la Cámara de Representantes 
con elementos nuevos, con hombres jóvenes 
que en ella inician su vida política, llenos de 
entusiasmo por las mas avanzadas ideas y 
desprovistos de la experiencia de los nego- 
cios públicos, está siempre dispuesta á en- 
carnar en la ley toda nueva idea, á realizar 
todo progreso, sea ó no adaptable á la so- 
ciedad que rige, y se tendrán, ligeramente 
enumerados, los peligros que ofrece y las 
imperfecciones que encierra esa institución 
política, de la que no puede prescindirse 
porque es elemento capitalísimo y rasgo 
característico del sistema de gobierno de- 
mocrático representativo. 

Pero la Cámara de Representantes no 
funciona sola. A su lado, lo he demostrado 
ya, es necesario establecer otra Cámara cuyo 
concurso sea también indispensable para 
la sanción de toda ley, porque el Poder Le- 
gislativo solo puede ser ejercido con acier- 
to y sin peligros para la sociedad cuando se 
confia á dos asambleas que recíprocamente 
se fiscalicen y contrapesen. Esa otra Cáma- 
ra ha recibido el nombre de Senado en to- 
dos los pueblos de América, así como en 
Bélgica, Italia, Francia y España; el de Cá- 
mara de los Lores en Inglaterra, Consejo 



182 BL PODBR LBOIBLATIVO 

de los Estados en Suíza^ Landsthing en 
Dinamarca^ Cámara de los Pares en Por- 
tugal, Cámara de los Señores en Austria, 
Prusia, Baviera y otros Estados Alemanes, 
y Primera Cámara en Suecia y los Países 
Bajos.— Y puesto que deben existir dos Cá- 
maras para que la una flscalice la conducta 
de la otra, corrija sus errores y anule sus 
resoluciones ilegitimas, es evidente que debe 
ser muy distinta la organización que se dé 
á ambas.— Y en efecto, si el Senado y ,1a 
Cámara de Representantes recibieran una 
organización idéntica estarían formados con 
iguales elementos, de la misma manera 
combinados y, en consecuencia, se encontra- 
rían siempre bajo el imperio de las mismas 
ideas, de los mismos errores, de idénticas 
pasiones, y en vez de limitarse y fiscalizarse 
recíprocamente, se aunarían constantemente 
para adoptar con premura medidas que en 
ambas Cámaras encontrarían igual acepta- 
ción. — En tal caso una Cámara sería, res- 
pecto de la otra, no un centro de resistencia 
y de control, sino una poderosa fuerza im- 
pulsiva. 

«Un Senado, como una segunda rama de 
la asamblea legislativa, ha dicho Madisón 
en el Federalista^ (i) duplica la garantía pa- 
ra el pueblo, exigiendo la concurrencia de 
dos distintos cuerpos en las tentativas de 
usurpación ó de perfidia, en que la ambición 
ó la corrupción del uno sería de otro modo 
suficiente.... Pero observaré simplemente 

(1) «El Federalista», número LKII, pig. 505. 



que. como la íaiprobabilidad de combinacio- 
nes siniestras estará en proporción de la 
desemejanza en la índole de los dos cuerpos, 
debe ser político distinguirlos entre sí por 
cualquier circunstancia que sea consistente 
con la debida armonía en todas las medidas 
convenientes y con los genuinos principios 
del gobierno republicano.» 

No solo es necesario que el Senado ten- 
ga una organización distinta de la de la Cá- 
mara de Representantes ; también lo es que 
posea cualidades propias para destruir los 
efectos de los vicios inherentes á la cons- 
titución de la Cámara popular. — Así, puesto 
que la Cámara de Representantes, por el 
hecho de ser directamente elegida por las 
masas populares, es mas bien la represen- 
tación del sentimiento que de la razón pú- 
blica, y, reflejando todos los defectos del pue- 
blo que la elige, cuenta generalmente en su 
seno una mayoría de hombres vulgares, ó 
poco preparados para el ejercicio de las fun- 
ciones públicas que se les confían, el Sena- 
do debe ser una corporación compuesta de 
ciudadanos selectos, de hombres de Estado, 
de individuos de positiva competencia en la 
difícil ciencia de la legislación, para que, 
con su ilustrado criterio, opongan eficaz y 
provechosa resistencia á los errores y de- 
saciertos de la otra Cámara. « Los defectos 
de una asamblea democrática que representa 
al público en general, dice acertadamente 
Stuart-Mill, (i) son los defectos del público 

(1) Stuart-Mill, «Le Qouverneinent Représentfttlf'», p¿g. 280. 



134 BL PODIBR LBOISLATIVO 

^, _ ^^^ - - — — - ■ - — -* 

mismo: la falta de educación especial y de 
saber. Lo que se necesita para poner reme- 
dio ft esto, es asociarle un cuerpo cuyos ras- 
gos característicos fueran la educación es- 
pecial y el saber. — Si una Cámara repre- 
senta el sentimiento popular, la otra deberla 
representar el mérito personal, probado y 
garantido por servicios públicos reales y for- 
tificado por la experiencia práctica — Si una 
es la Cámara del pueblo, la otra debería ser 
la Cámara de los hombres de Estado ». — 
Solo á condición de que el Poder Legisla- 
tivo se organice sobre estas bases, podrá 
ofrecer garantías de una dirección inteligen- 
te y provechosa de los múltiples y compli- 
cados intereses de la sociedad. 

Puesto que la Cámara de Representantes, 
corporación formada con un personal nu- 
meroso, en su mayor parte joven, inesper- 
to y de un nivel intelectual no muy elevado^ 
está naturalmente expuesta á todos los peli- 
gros de las grandes aglomeraciones de hom- 
bres, á los movimientos apasionados y á las 
precipitadas resoluciones, arrancadas por los 
artificios de un orador elocuente ó por las 
maquinaciones de un hombre astuto, el Se- 
nado debe ser un cuerpo de tal manera or- 
ganizado, que en su seno se estudien y dis- 
cutan todas las ideas y todos los proyectos 
con entera calma y madurez, que en los 
debates no pueda tener cabida ese género de 
elocuencia propia solo para mover las pa- 
siones y determinar rápidas é irreñexivas re- 
soluciones y se observen mas bien las for- 



EL PODER LEGISLATIVO 135 

mas tranquilas y familiares de una simple 
Comisión de Legislación, para que, dé esa 
manera, pueda servir de dique para conte- 
ner en sus desbordes á la otra rama del 
Poder Legislativo. 

Puesto que la Cámara de Representan- 
tes, corporación cuyo personal debe ser re- 
novado con bastante frecuencia para que 
en todo momento sea un fiel reflejo de la 
opinión pública, tiene una muy marcada 
propensión á volver sobre sus resoluciones 
anteriores, introduciendo en ellas constantes 
modificaciones, destruyendo hoy la obra de 
ayer para hacer otra tan efímera como aque- 
lla, dando así á las leyes y á las institucio- 
nes una instabilidad sumamente perniciosa, 
porque es contraria á su misma naturaleza 
y á la función que desempeñan en la socie- 
dad, el Senado debe organizarse de mane- 
ra que su acción tienda á dar fijeza á las 
instituciones y á las leyes, sin perjuicio de 
las modificaciones que sean exigidas por el 
progresivo desenvolvimiento de la sociedad. 

En fin, puesto que la Cámara de Repre- 
sentantes, por la naturaleza de los elementos 
con que generalmente se organiza, por la 
elección directa y la frecuente renovación 
de sus miembros, que llevan á su seno 
constantemente la representación de las más 
nuevas ideas, y, en una palabra, por todas 
sus condiciones orgánicas, está dominada 
por un exagerado espíritu de progreso y se 
encuentra siempre dispuesta á encarnar en 
las instituciones y en las leyes los más re- 



136 BL PODBR LBaiSLATIYO 

L. _.l " í 

cientes adelantos, los más avanzados pen- 
samientos, sin detenerse mucho á apreciar 
su bondad intrínseca y si la sociedad está 
ó no preparada para recibir, sin serios pe- 
ligros, esas reformas, el Senado debe ser 
un cuerpo organizado de manera que predo- 
mine en todos sus actos un espíritu de con- 
servación que, siendo conciliable con el 
progreso regular, oponga enérgica resistencia 
á las temerarias impaciencias de la Cámara 
popular, á sus proyectos extemporáneos, á 
las reformas y progresos que sean inconcilia- 
bles en el estado actual de la sociedad y 
con su grado de cultura; porque toda inno- 
vación que en tales condiciones se realiza, 
lejos de contribuir al desarrollo de la so- 
ciedad y al bienestar de los individuos, es 
fuente de positivos males y de trastornos. 
« Un pueblo, ha dicho Laboulaye (i), vive 
siempre con la tradición. Podrá tener nuevas 
ideas y nuevas necesidades, pero á nadie le 
es permitido cambiarlo todo de repente. Esto 
es tan imposible para un pueblo, que es una 
colección de hombres, como para un solo 
individuo. No podemos en el decurso de 
un día transformarnos bruscamente y re- 
nunciar á todo nuestro pasado, y si exa- 
minamos nuestras ideas, veremos que son 
tradicionales y que sirven de transición á las 
ideas nuevas. Vivimos sobre la herencia de 
nuestros padres, y, como dijo Leibnitz, «el 
presente es hijo del pasado y padre del 
porvenir.» 

(1) Laboulaye, «Hlstoire des États-Unis», tomo III, ^Ag. 376. 



EL PODER LEGISLATIVO 137 

Tales son las condiciones que debe reu- 
nir el Senado para que pueda desempeñar 
ventajosamente la importante función que le 
corresponde en el organismo político. Todas 
ellas, aplicadas con más ó menos fidelidad 
y extensión, se encuentran hoy en los Se- 
nados de casi todos los pueblos regidos 
por instituciones libres, monárquicas ó re- 
publicanas. Sólo en dos sociedades políticas 
se ha prescindido de ellas y se ha incurri- 
do en el gravísimo error de dar al Senado 
la misma organización que á la Cámara de 
Representantes. Esas dos sociedades políti- 
cas son el Perú y Noruega, Daré una lige- 
ra idea de la manera cómo se constituye el 
Senado en esos dos países, porque la creo 
digna de ser conocida, siquiera sea á título 
de óuriosidad. 

En el Perú, la Constitución sancionada 
el 13 de Octubre de 1856 estableció que, para 
constituir el Senado y la Cámara de Repre- 
sentantes, eligiera el pueblo todos los años, 
por votación directa, un número determinado 
de ciudadanos, y que, terminada esa elec- 
ción, se dividieran los electos en dos grupos 
iguales por medio de sorteo, para formar con 
uno de ellos el Senado y con el otro la Cá- 
mará de Representantes.— Pero esa Consti- 
tución de 1856, puesta en vigencia bajo el 
gobierno militar del general Castilla y no 
aplicada jamás con seriedad, fué sustituida 
bien pronto por otra, promulgada el 10 de 
Noviembre de 1860, que es la que actual- 
mente rige, y en ella se establecieron dis- 

J. DB A.— 10. P. L.— T. I. 



138 EL PODE» LEGISLATIVO 

tintas bases de organización para las dos 
ramas del Poder Legislativo. 

En Noruega, por la Constitución sanciona- 
da el 4 de Noviembre de 1814 y actualmente 
en vigencia, cada tres años se constituye, 
por una elección á dos grados, una asamblea, 
denominada Síor/Am^^, compuesta al presen- 
te de ciento catorce miembros. — Inmediata- 
mente después de verificada esa elección, se 
reúne el Storthing y procede á designar, á 
mayoría de votos, una cuarta parte de sus 
miembros para que constituyan el Laghting, 
ó Senado.—Las otras tres cuartas partes de 
miembros de la asamblea forman el Odels- 
thing, ó Cámara de Representantes. Ambas 
ramas del Poder Legislativo funcionan se- 
paradamente y se gobiernan y organizan 
con entera independencia (i). 

Siguiendo el mismo método adoptado en 
el capitulo anterior para estudiar la orga- 
nización de la Cámara de Representantes i 
y tomando como base las precedentes obser- 
vaciones, examinaré las distintas cuestiones 
que ofrece el estudio de la organización del 
Senado ; investigaré qué procedí mient(^ elec- 
toral es necesario emplear para elegir pe- 



(1) «Hasta el año de 1883, dice Saint-Girons, en el «Manual de Derecho 
Constitucional» que acaba de dar á la estampa, las costumbres ha- 
bían corregido en Noruega los inconvenientes de este sistema de 
organisacion del Senado, que asegura á la mayoría del Storthing 
(asamblea general) una mayoría dócil en el Lagthing (Senado) redu- 
cido, por la fuerza de las cosas, al papel de Cámara de registro del 
Odeüthing. -^Fero en .Febrero de 1883, á consecuencia de una prolon- 
gada crisis, que ha dado lugar á singulares abusos del parlamentar 
rismo, el OdeUthing (Cámara de Representantes), resuelto á acusar á 
los Miniátros, ó Consejeros de Estado, formó el Lagthing (Senado) 
exclusivamente con miembros de la izquierda^ cuando hasta entonces 
había estado compuesto de los hombres más notables de todos los 
partidos».— Pág. 841. 



BL PODER LEGISLATIVO 139 

riódicamente su personal; qué condiciones 
deben reunir los ciudadanos para que pue- 
dan ser electos Senadores; de qué número 
de miembros debe componerse el Senado; 
cuanto tiempo han de permanecer estos en 
el ejercicio de sus funciones y de qué ma- 
nera se ha de renovar periódicamente el 
personal de esa Cámara. Pero antes es con- 
veniente hacer un ligero examen crítico de 
algunos sistemas de organización del Senado 
que han sido propuestos por distinguidos tra- 
tadistas contemporáneos. — Ese examen con- 
tribuirá á dar mas precisión á las ideas ya 
emitidas sobre la naturaleza y misión del 
Senado y, en consecuencia, favorecerá el es- 
tudio de las diversas cuestiones que acabo 
de enumerar. 



140 EL PODBR LBQI8LATIVO 



II 



SUMARIO— Diversofl sisteinM de orufanisiieión del Henado, propuestos 
por varios autores— Exposición de la doctrina 8tnart-Mill 
á este respecto— Su conveniencia, como medio de transi- 
ción « en alirunas monarquías, del Senado liercditajiio al 
Senado electivo— Defectos del sistema de Stuart^Mill— El 
Senado estarla compuesto de individuos incompetentes para 
las (tenciones legislativas— No ofrecería nin^ma garantía 
de fidelidad y respeto á los derechos é intereses popula- 
res—En la greneralldad de los casos estaría caracterizado 
por un espíritu conservador demasiado exasperado— Que- 
daría librada al Poder Ejecutivo la elección de los miem- 
bros del Senado y se vería éste expuesto á perder su in- 
dependencia de acción— Exposición de la doctrina que es- 
tablece que el Senado debe componerse de los represen- 
tantes de la industria, el comercio, la navegación, la 
ciencia, el arte, etc.— Refutación de esta doctrina, ba^o 
los dos aspectos en que la presentan sus defensores. 

« De todos los principios, dice Stuart- 
Mill, W según los cuales puede constituirse 
un cuerpo sabiamente conservador, destinado 
á nDoderar y reglar el ascendiente democrá- 
tico, ninguno me parece mejor que el que ha 
servido de base al Senado Romano, cuerpo 
el más sagaz y prudente que haya jamás 
administrado los negocios públicos. Los de- 
fectos de una asamblea democrática que 
representa al público en general, son los 
defectos del público mismo: la falta de edu- 
cación especial y de saber. Lo que se ne- 
cesita para poner remedio á esto es asociarle 
un cuerpo, cuyos rasgos característicos fue- 
ran la educación especial y el saber. Si una 
Cámara representa el sentimiento popular, 
la otra debería representar el mérito personal, 

(1) «Le Oouvernement Représentatif», pág. 280. 



EL PODER LEGISLATIVO 141 

probado y garantido por servicios públicos 
reales, y fortificado por la experiencia prácti- 
ca. Si una es la Cámara del pueblo, la otra 
deberla ser la de los hombres de Estado, 
un Consejo compuesto de todos los hombres 
públicos que han ocupado cargos ó funciones 
políticas importantes. — Una Cámara seme- 
jante podría ser mucho más que un cuerpo 
simplemente moderador. Sería, no solamente 
un freno, sino que también una fuerza im- 
pulsiva. Allí, el poder de contener al pueblo 
pertenecería á los hombres mas capaces y, 
en general, mas deseosos de hacerlo ade- 
lantar en toda dirección útil. El Consejo á 
quien se confiase la misión de rectificar los 
errores del pueblo, no representaría una 
clase sospechosa de antipatía por los inte- 
reses de éste, sino que se compondría de 
sus jefes naturales en la vía del progreso. 
Ninííún otro modo de constituir una segun- 
da Cámara lograría dar tanto peso y efica- 
cia á su función moderadora. Sea cual fue- 
se la suma de mal que pudiese impedir, 
sería imposible desacreditar como un puro 
obstáculo á un cuerpo que serla siempre el 
primero en favorecer el progreso». 

Después de establecer estas bases gene- 
rales, agrega Stuart-Mill que los Senadores 
deberían permanecer en el ejercicio de sus 
funciones durante toda su vida y que ese 
cargo público correspondería de derecho á 
las siguientes categorías de funcionarios: á 
todos los que fueran ó hubieran sido presi- 
dentes de un tribunal superior de justicia, civil 



142 BL PODBR LEGISLATIVO 

Ó criminal; á todos los que hubiesen sido jue- 
ces durante cinco años por lo menos; & los 
que hubieran desempeñado, durante dos años, 
un ministerio; á los que hubiesen desempeña- 
do el cargo de comandante en jefe de un ejér- 
cito ó de una escuadra; & los que, durante diez 
años, hubieran ejercido un cargo diplomático 
de primera clase, y, en fin, á todos los que 
hubieran ocupado, durante determinado nú- 
mero de años, los empleos superiores en 
todos los ramos principales de la adminis- 
tración. 

Asi debe organizarse el Senado, en con- 
cepto del distinguido constitucionalista inglés, 
para que reúna todas las condiciones de un 
cuerpo sabiamente conservador. — ¿Es acep- 
table esta doctrina? — Si Stuart-Mill la hu- 
biera propuesto solo para su país y para 
algunas otras monarquías que aun conservan 
Senados aristocráticos, sería indudablemente 
aceptable, como lo ha observado con toda 
razón Florentino González, como medio de 
transición del sistema hereditario, en que se 
basan las Cámaras altas aristocráticas, al 
sistema electivo que iniciaron los norte-ame- 
ricanos y que hoy aplican todos los pueblos 
republicanos y aun algunas monarquías, co- 
mo Bélgica, Suecia y los Países Bajos; pues 
que, suprimir bruscamente aquel sistema en 
sociedades que aun conservan una aristocra- 
cia mas ó menos influyente y poderosa, sería 
imposible ó, por lo menos, sumamente difícil 
y peligroso. — Pero considerada como una 
teoría de aplicación general, aun en los pue- 



BL PODER LEGISLATIVO 143 

blos democráticos, es fácil descubrir en ella 
tres gravísimos defectos que la hacen com- 
pletamente inaceptable. 

Es el primero, que si se le diera aplicación 
práctica, perdería el Senado una de sus más 
importantes y necesarias cualidades, — En 
efecto; juntamente con un prudente espíritu 
de tradición y conservación, debe el Senado 
poseer un personal de positiva competencia 
en la difícil y vastísima ciencia de legisla- 
ción, puesto que está destinado, no solo á 
contener las impaciencias innovadoras de la 
otra Cámara, sino que también á corregir 
los errores en que muy á menudo tiene que 
incurrir. — Pero la más ligera meditación es 
suñciente para adquirir el convencimiento de 
que, con la aplicación de la doctrina de Stuart- 
Mill,no podría jamás constituirse un Senado 
que reuniera las condiciones que acabo de in- 
dicar. — Entre las aptitudes intelectuales que 
hacen de un hombre un perfecto funcionario 
administrativo, un hábil diplomático, un mili- 
tar distinguido ó un sabio magistrado judi- 
cial, y las que se requieren para poder des- 
empeñar satisfactoriamente las funciones 
legislativas, existe una enorme diferencia. 
Para cada una de esas funciones especiales 
de la vida política se necesitan muy distintas 
aptitudes; y un ciudadano que se distingue 
como funcionario administrativo ó por sus 
conocimientos y su experiencia en los asun- 
tos militares, puede perfectamente ser un pé- 
simo legislador. En la vida política, lo mis- 
mo que en todas las demás esferas de acti- 



144 BL PODER LEGISLATIVO 

vidad, la especialización de las funciones, que 
es ley ineludible, si favorece considerable- 
mente el desarrollo de las facultades que 
cada individuo debe peñeren ejercicio para 
desempeñar su función pública especial, per- 
judica,en cambio, el cultivo y el desarrollo do 
las demás facultades que permanecen inac- 
tivas; y por eso ha podido decir Grimke con 
toda verdad, que un alto empleado público 
puede estar asombrosamente instruido en to- 
dos los misterios de su profesión y hallarse 
miserablemente atrás del siglo en que vive. — 
Sigúese, pues, de todo esto que un Senado 
organizado según las ideas de Stuart-Mill,no 
estarla generalmente compuesto de hombres 
de verdadera competencia para el ejercicio 
regular de las tareas legislativas.— Carecería 
entonces de una de sus más esenciales cua- 
lidades. 

Es el segundo, que un Senado de esa ma- 
nera constituido, ninguna garantía ofrecerla 
de fidelidad y de respeto á los derechos é 
intereses populares. — Los miembros del Po- 
der Legislativo, además de ejercer funciones 
que, por su naturaleza, no pueden ser limitadas 
de una manera estricta, no están sujetos á 
ningún género de responsabilidad legal. No 
tienen más freno que el de la responsabilidad 
moral ante la opinión pública. Y esta única 
responsabilidad desaparece por completo 
cuando una Cámara Legislativa no tiene su 
origen en la elección popular, directa ó indi- 
recta, y sus miembros son vitalicios; pues 
que entonces, no teniendo estos nada que te- 



EL PODBR LEGISLATIVO 145 

mer ni nada que esperar de un pueblo de 
quien no dependen, ningún interés tienen en 
escuchar sus quejas, en atender sus reclama- 
ciones y en evitar sus censuras. Cuando una 
asamblea electiva y sujeta á una renovación 
periódica de su personal no marcha de 
acuerdo con la opinión pública y perjudica los 
intereses generales de la sociedad, puede esta 
fácilmente evitar el mal llevando al seno de 
esa asamblea nuevos elementos en cada 
período electoral, que la hagan marchar de 
acuerdo con las aspiraciones populares. Pero 
ningún remedio existe contra los males que 
pueda ocasionar una Cámara Legislativa 
cuyos miembros sean vitalicios, porque estos, 
legalmente irresponsables, no pueden ser se- 
parados de sus puestos por la sociedad, por 
más que la perjudiquen en sus intereses y la 
ataquen en sus derechos. 

Es el tercero, en fin, que un Senado orga- 
nizado de la manera indicada por Stuart-Mill, 
en la generalidad de los casos estarla carac- 
terizado por un espíritu conservador demasia- 
do exagerado, que solo servirla para estorbar 
el desenvolvimiento progresivo de la sociedad- 
— En efecto, constituida esa rama del Poder 
Legislativo con todos los hombres que hubie- 
ran ocupado, durante algunos años, los más 
importantes cargos ó funciones públicas, es- 
tos, c( como todos los que han ejercido por 
mucho tiempo el poder, en cualquier ramo ad- 
ministrativo, serían conservadores rutineros 
de la legislación existente y resistirían toda 
innovación que tendiese á aumentar el pro- 



146 KL PODBE UDGISLATITO 

greso social p « i\ — El funcionario, obligado á 
aplicar constantemente una ley ó un regla- 
mento cualquiera, concluye por adquirir el há- 
bito de proceder como está ordenado por ese 
reglamento ó ley y difícilmente se aviene 
con la mas insignificante reforma. Por otra 
parte, puede también invocarse, contra la 
doctrina que vengo examinando, la circuns- 
tancia de que, con su aplicación quedaría 
completamente librada al Poder Ejecutivo la 
elección de los miembros del Senado, y esta 
rama del Poder Legislativo expuesta á per- 
der toda independencia de acción, — Lo pri- 
mero es evidente, pues que todos los funcio- 
narios públicos, cualquiera que sea su cate- 
goría, son nombrados por el Presidente de la 
República. Lo segundo no es difícil demos- 
trarlo.— El Poder Ejecutivo, además de con- 
servar algún ascendiente sobre los Senado- 
res por haber sido todos agentes subalternos 
suyos, podría adquirir completo dominio 
sobre el Senado, designando para todos los 
altos cargos políticos, administrativos, diplo- 
máticos y militares á individuos de toda su 
confianza para que, después de haber des- 
empeñado durante algún tiempo sus respec- 
tivas funciones, pasaran á ocupar un puesto 
en el Senado, en el que no tendrían más 
voluntad que la del Presidente de la Repú- 
blica . 

Tales son las razones que tengo para 
considerar peligrosa é inaceptable la doctrina 

(1) Florentino González, «Lecciones de Derecho Constitucional!», 
página 169. 



EL PODBR LBGISLATIVO 147 

de Stuart-Mill sobre constitución del Senado. 
Hay otra doctrina, muy generalizada hoy, 
según la cual el Senado deberla estar for- 
mado con los representantes de los grandes 
intereses generales de la sociedad, tales, 
por ejemplo, como la industria^ la navegación, 
el comercio, las artes, las ciencias y las 
letras. — Laboulaye, Laveleye y otros publi- 
cistas distinguidos la han aceptado y explica- 
do, pero en ninguna parte se encuentra 
expuesta con tanto método y precisión como 
en las obras de los autores krausistas y 
especialmente en un a Curso de Derecho 
Político», recientemente dado á la estampa 
por el profesor de esa asignatura en la 
Universidad de Valencia, don Vicente San- 
tamaría de Paredes. 

«El fundamento racional de la dualidad 
de Cámaras, dice este autor, le hallamos en 
la naturaleza orgánica del Estado, que ha 
de reflejarse en la representación. — La so- 
ciedad humana está organizada mediante 
la coexistencia armónica de dos elementos, 
á saber: uno individual, en cuyo sentido 
podemos definirla como mera pluralidad 
de hombres; y otro propiamente social, bajo 
cuyo aspecto decimos que se compone de 
familias, de pueblos, de colectividades reli- 
giosas, científicas, morales, económicas; en 
suma, de diversas agrupaciones de hombres, 
que cumplen juntos, alguno ó todos los fines 
de su vida con un carácter particular. Fije 
cada cual la atención en su propia existencia, 
y encontrará que es «uno de tantos», que 



148 BL PODBR LBCH8LATIVO 

viven social mente, y que, además, pertenece 
á una determinada colectividad por razón 
del fln especial & que se dedica. 

«Ahora bien, siendo el Estado la sociedad 
misma con todos sus elementos esenciales 
y caracteres históricos, aunque considerada 
solo en uno de sus aspectos, que es el 
jurídico, debe reflejar en su organización 
estos dos elementos, dando representación 
á los ciudadanos en su doble carácter de 
individuos y de miembros de una profesión 
ó clase. Bajo este supuesto, defendemos la 
dualidad de Cámaras, atribuyendo á la una 
la representación general de los individuos 
del Estado, y á la otra la representación es- 
pecial de las diferentes instituciones socia- 
les que viven dentro del mismo, con existen- 
cia propia y realidad histórica» (i). 

Antes de entrar al examen critico de es- 
ta doctrina, creo útil hacer la siguiente in- 
dicación: todos los que admiten esas ideas, 
como base de la organización del Senado, 
no las defienden y explican con los mismos 
argumentos. — Para los krausistas, el Senado 
debe ser la representación de todas las 
profesiones y organismos sociales, porque, 
«siendo el Estado la sociedad misma con 
todos sus elementos esenciales y caracterís- 
ticos, aunque considerada solo en uno de 
sus aspectos, que es el jurídico, debe refle- 
jar en su organización estos dos elementos: 
el individual y el social, representado por 

(1) Vicente Santamaría de Paredes, «Curso de Derecho Politicoj», 
págrina 304. 



EL PODER LEGISLATIVO 149 

las diversas agrupaciones de hombres que 
realizan separadamente los fines especiales 
de la vida.» Mas, para Laboulaye, Mailfer, 
Laveleye y demás publicistas que no perte- 
necen á la escuela de Krause, si esa rama 
del Poder Legislativo debe formarse con los 
representantes de todos los grandes intereses 
sociales, de la religión, las ciencias, la in- 
dustria, la navegación, las artes, etc., es por- 
que, de esa manera, se tendrá una Cámara 
que, por representar todos los elementos 
conservadores de la sociedad, será un órga- 
no propio para moderar los excesos y los 
extravíos de la Cámara popular. — Por mi 
parte, examinaré esta cuestión bajo las dos 
fases con que se presenta, siguiendo el mis- 
mo orden adoptado para su exposición. 

Yo no sé por qué el Estado, aspecto jurí- 
dico de la sociedad, según los krausistas, ha 
de reflejar en su organización estos dos ele- 
mentos: los individuos y las colectividades, 
cuya coexistencia armónica constituye la so- 
ciedad. Los que tal doctrina profesan, no 
dan razón alguna para justificarla y, en con- 
secuencia, dejan en la oscuridad los funda- 
mentos de ese principio de organización 
política, al cual parece que subordinan todos 
los demás. — La mas ligera observación de- 
muestra, por el contrario, que el Estado no 
es, ni puede ser, un reflejo de esos dos ele- 
mentos sociales. En efecto, el Estado encie- 
rra tres poderes : el Legislativo, el Ejecutivo 
y el Judicial, y estos dos últimos, siempre 
que reciban una organización racional, no 



160 BL rODBR LBOISLATIVO 

pueden en manera alguna ser considerados 
como el reflejo de varios elementos sociales^ 
porque no tienen ni deben tener el carácter 
de poderes representatioos de las opiniones 
y de los intereses populares. — Es solamente 
en el Poder Legislativo, y especialmente en 
la Cámara popular, que se vé reflejada la 
sociedad, con todos sus elementos, con to- 
das sus opiniones, con todos sus intereses. 
—Y esto es así, no porque algún principio 
fundamental de organización política lógi- 
camente lo requiera, sino porque es el único 
medio de conseguir que los legisladores 
respeten los derechos de los miembros de 
la sociedad y que las leyes estén de acuer- 
do con las necesidades sociales y con la 
opinión pública. 

Desde que el Estado es un organismo 
destinado á declarar y hacer efectivo el 
derecho en el seno de la sociedad, parece 
natural que, al constituirlo, se trate, no de 
que refleje todos los elementos sociales, sino 
de que, por sus elementos componentes y 
por su organización, tenga la mayor aptitud 
posible para el desempeño regular de su 
misión.— Y este es, en realidad, el criterio 
que se ha seguido siempre por todos al 
determinar la forma y las condiciones de vida 
de los poderes del Estado.— En efecto, el 
Poder Ejecutivo se ha organizado en todas 
partes, no teniendo en cuenta que ha de 
reflejar tales ó cuales elementos sociales, 
pues que no refleja especialmente ninguno, 
sino dándole la forma más apropiada para 



EL PODER LEGISLATIVO 151 

el cumplimiento enérgico de las leyes y 
para la buena administración de los intereses 
públicos, — El Poder Judicial, compuesto de 
un personal inamovible, nombrado por un 
procedimiento electoral muy indirecto, está 
constituido precisamente para que ninguna 
influencia tengan sobre él las opiniones y 
los intereses populares, esto es, para que 
no refleje ningún elemento social, y sea tan 
solo el intérprete imparcial y severo de la 
ley.— Solo la Cámara de Diputados es, ó 
debe ser, la fiel representación de todas las 
opiniones y de todos los intereses colectivos, 
vale decir, el reflejo de todos los elementos 
sociales, como se ha indicado anteriormen- 
te. Pero debe tenerse en cuenta que, preci- 
samente por este motivo, la Cámara popular 
carece de las condiciones intelectuales ne- 
cesarias para el ejercicio regular de las ta- 
reas legislativas, y que una de las más po- 
derosas razones que existen para defen- 
der la existencia de una segunda Cámara 
es la necesidad de crear un cuerpo de ver- 
daderos legisladores que corrija ó destruya 
los errores y los desaciertos de la otra ra- 
ma del Poder Legislativo. Luego pues, al 
organizar el Senado, lo que debe buscarse 
es que refleje la razón pública, que encierre 
en su seno los elementos superiores de la 
sociedad, bajo el punto de vista intelectual; 
y, en consecuencia, la doctrina que vengo 
examinando serla verdadera si se demostra- 
se que, compuesto el Senado con los repre- 
sentantes de la industria, el arte, el comercio. 



152 EL PODER LEGISLATIVO 



la navegación, etc., se tendría una asamblea 
(le individuos seriamente preparados para 
las tareas de la legislación.— ¿Es posible 
esa demostración?— Eso es lo que se verá 
en seguida en el examen que paso & hacer 
de la otra faz bajo la cual se presenta tam- 
bién esta cuestión. 

Es indudable que si la ley constitucional 
diera vida política á esas colectividades inor- 
gánicas de hombres que se dedican á unas 
mismas tareas industriales, científicas, reli- 
giosas, artísticas, etc., atribuyéndoles la 
facultad de constituir un Senado con sus 
respectivos representantes, bien pronto se 
convertirían en verdaderas asociaciones ó 
corporaciones bajo la influencia creciente de 
sus respectivos intereses egoístas, y también 
porque el ejercicio en común de la función 
electoral las llevaría naturalmente á adquirir 
formas orgánicas.— Es también indudable 
que, realizada esa evolución, cada asociación 
llevaría al Senado á individuos que pertene- 
cieran á ella y que se mostraran celosos de- 
fensores de sus intereses, pues que en el 
seno de cada corporación, no puede conce- 
birse que actúe un motivo de acción más 
poderoso que el de la seguridad y prosperi- 
dad de sus propios intereses. Y un Senado 
formado con industriales, comerciantes, ma- 
rinos, artistas, literatos, ingenieros, médicos, 
etc., elegidos por agrupaciones de individuos 
de sus respectivas profesiones, sería la 
asamblea menos á propósito para realizar los 
importantes fines que en el sistema bi-ca- 



SL PODBR LBGIflLATirO 153 

I 

meral corresponden á esa rama del Poder 
Legislativo. — En primer lugar, sería una cor- 
poración cuyos miembros estarían siempre 
inclinados á sacrificar los intereses generales 
del país en provecho de los particulares de 
sus respectivas corporaciones, porque serían 
exclusivamente representantes de estas y no 
de la sociedad en general. En segundo lugar, 
carecería por completo de las aptitudes in- 
telectuales necesarias para legislar y para 
corregir los errores y los desaciertos de la 
otra Cámara.— ¿Qué juicio acertado puedo 
f jrmar un industrial, un médico, un literato, 
un artista, etc., sobre la bondad y convenien- 
cia de determinado proyecto de ley, cuando 
su profesión le obliga á hacer estudios dia- 
metralmente opuestos á los que se requieren 
para ser legislador? — ^¿Qué preparación pue- 
den tener para la función legislativa esas 
diversas categorías de individuos? Es un 
gravísimo error suponer que basta el buen 
sentido y un espíritu recto para ocupar dig- 
namente un puesto en el Poder Legislativo. 
— Se necesita para ello un serio estudio de 
las ciencias morales y políticas, y, por regla 
general, ignoran completamente estas cien- 
cias los individuos que se dedican á las pro- 
fesiones que acabo de enumerar.— Sería mi- 
rado como un insensato el hombre que 
confiara á un jurisconsulto, por ejemplo, las 
mas delicadas tareas de la medicina, del 
comercio, de la navegación, etc.; y, ¿por qué 
no han de merecer el mismo calificativo los 
que se empeñan en confiar á los médicos^ 

J. OB A.— 11. P. L,— T. I. 



154 EL PODER LEGISLATIVO 

negociantes y marinos las mas difíciles fun- 
ciones de los jurisconsultos y de los hom- 
bres de Estado? 

Estas consideraciones demuestran acaba- 
damente, en mi concepto, que es enteramente 
falsa la doctrina que establece que el Senado 
debe formarse con los representantes de to- 
dos los grandes intereses sociales. 

Terminado este ligero examen crítico, paso 
á ocuparme en seguida de las diversas 
cuestiones que ofrece el estudio de la orga- 
nización del Senado. En las siguientes pá- 
ginas, trataré de dar un sentido más determi- 
nado y más concreto á las ideas generales 
que he emitido antes sobre la naturaleza y 
la índole deesa rama del Poder Legislativo. 



J 



EL PODER LEGISLATIVO 155 



III 



SUMARIO— Elecolón de los Senadores— Neoesidad de aplicar un pro- 
eediiniento electoral indirecto — Razones quejustiftcan esta 
necesidad- La elección indirecta de los Senadores está 
establecida en casi todos los pueblos que no tienen Se- 
nados Aristocráticos — La elección directa del Senado en 
BélgicB. — Porqué en esc país la elección directa de los 
Senadores no produce malos resultados— Opinión de Du- 
vergier de Haurannc— Disposiciones de nuestra Constitu- 
ción sobre la elección de los Senadores— Ley electoral 
del 87 de Abril de 1878— I^al representación de todos 
los departamentos en la Cámara de Senadores-^Orígren 
de este sistema— Derecho Constitucional positivo de to- 
dos los pueblos sobre esta materia— Demostración de que 
la igual representación de todos los Departamentos en 
el Senado, es contraria á la índole de nuestro régimen 
político, y propia solo de las instituciones federales — 
Ventajas de la representación proporcional de los Depar- 
tamentos en el Senado— Diversos medios de establecer 
esa proporcionalidad— Superioridad del sistema adoptado 
en Chile— Crítica de nuestra ley de elecciones, en cuan- 
to se refiere á la elección de Senadores — Como deben for- 
marse los colegios de segundo grado— ¿ Conviene confiar 
á los Consejos Municipales la elección de Senadores?— 
Inconvenientes y peligrros de este procedimiento— Natura- 
leza de la representación de los Senadores— Cómo los Se- 
nadores no pueden ser considerados como los represen- 
tantes de los intereses especiales de los Departamentos. 

Si la Cámara de Senadores debe ser una 
corporación compuesta de ciudadanos se- 
lectos, de hombres de Estado, de individuos 
de positiva competencia en la vastísima y 
difícil ciencia de la legislación, para que pue- 
da contener á la otra Cámara en sus excesos 
y corregir sus errores y desaciertos, la elec- 
ción indirecta es el único procedimiento que 
puede razonablemente emplearse para su 
organización.— El voto directo de los ciuda- 
danos es, sin duda alguna, el único medio 
de asegurar la más genuina expresión del 



156 fiL PODEfi UBdtdLAttVO 

II ■ ■ ■ . 

pensamiento y de la voluntad del pueblo, de 
formar asambleas que representen fielmente 
las ideas, las pasiones y los intereses po- 
pulares, de crear estrechísimos vínculos en- 
tre el país y sus representantes y de forti- 
ficar en los ciudadanos las cualidades inte- 
lectuales y morales indispensables para el 
funcionamiento regular de las instituciones 
libres. Pero tiene ese método electoral un 
grave defecto que lo hace completamente 
inadecuado para la elección de los Senado- 
res. En efecto; como se ha visto ya en un 
capítulo anterior, puede establecerse en térmi- 
nos generales que la elección directa, sien- 
do, como lo ha dicho Lieber, « un seguro 
medio de que la opinión pública pase á ser 
voluntad pública», refleja todos los vicios y 
todos los defectos del pueblo que la practica. 
Cualquiera que sea el grado de cultura á 
que haya llegado una sociedad, es indudable 
que sus clases inferiores, que constituyen 
siempre la mayoría de la población, á pesar 
de la instrucción política que puedan adqui- 
rir mediante el más amplio ejercicio de to- 
das las funciones de soberanía que corres- 
ponden á los ciudadanos en los pueblos 
libres, y de la instrucción literaria que se 
les ofrezca en las escuelas, se encontrarán 
en un estado más ó menos considerable de 
atraso y de ignorancia. Y como entre los 
electores y los electos existen las mismas 
relaciones que entre las causas y sus efectos, 
la acción directa de esas masas populares, 
manifestada por medio del sufragio, solo pue- 



BL PODER LEGISLATIVO 157 

de producir el efecto de llevar al seno de 
las asambleas representativas individuos de 
escasa cultura intelectual y poco aptos, por 
consiguiente, para el desempeño de las fun- 
ciones públicas que se les conflan. 

No puede dar estos mismos resultados 
la elección indirecta, siempre que esté con- 
venientemente establecida y reglamentada. 
Ks evidente que, entre la cultura y las ap- 
titudes políticas de las capas inferiores de 
la sociedad y las de las clases superiores, 
existe una diferencia enorme; que mientras 
aquellas obedecen en sus movimientos á va- 
gos instintos y á sentimientos mal definidos, 
pudiendo en consecuencia extraviarse fácil- 
mente, ó ser víctimas de la explotación y de 
la intriga, estas proceden generalmente de 
una manera seria y reflexiva y guiadas por 
inspiraciones propias; y que por consiguiente, 
si la masa general de los ciudadanos, en vez 
de eligir directamente el personal de los 
Poderes Públicos, delegara el ejercicio de 
ese derecho en un colegio electoral de se- 
gundo grado, que naturalmente sería for- 
mado por ciudadanos de las clases supe- 
riores, la elección de los gobernantes se 
verificaría con mucho más acierto y compe- 
tencia.— Un colegio electoral de segundo 
grado, siempre que sea libremente constituido 
por los electores primarios, estará formado, 
sino por las primeras ilustraciones del país 
al menos por ciudadanos cuya instrucción 
y demás condiciones personales les coloquen 
muy por encima del vulgo, pues á no ser 



158 EL PODER LEGISLATIVO 

asi, carecerían de la popularidad suficiente 
para reunir el número de votos requeridos 
para ser electos miembros del Colegio. El 
método indirecto, pues, es un mecanismo 
apto para depurar el sufragio, eliminando 
los elementos inferiores de la sociedad y con- 
fiando la función electoral solo á ciudadanos 
competentes. Luego, sus resultados prácticos, 
mirados bajo el punto de vista de la mayor 
ilustración é idoneidad de los electos, tienen 
indudablemente que ser muy superiores á 
los que produce la elección directa 'i\ 

Muy cierto es que, por este medio, no sería 
posible organizar una asamblea que reflejara 
todos los matices de la opinión pública y 
que tuviera en su seno la representación 
exacta y proporcional de todos los intereses 
colectivos; muy cierto es que, de esa manera, 
se debilita considerablemente la acción de 
la multitud en la función electoral y se forman 
Cámaras en las cuales, como lo ha dicho 
el publicista norte-americano Joel Tiflany, 
el pueblo no está potencial mente presente- 
Pero es precisamente por todo esto, y por 
las garantías que ofrece con respecto á la 
superioridad intelectual do los ciudadanos 
electos, que el método electoral indirecto 
debe aplicarse en la organización del Senado ; 
pues que esta rama del Poder Legislativo 
no debe ser representativa de los intereses 
y opiniones popularos, desde que está des- 
tinada á moderar el ascendiente democrático, 



íl) Sobre esta materia, véase el capítulo VII, i).irH«?r«i 
Liuertail l*oIítica», del autor do esta obra. 



rafo I, de «La 



EL PODER LEGISLATIVO 159 

» I !»■! II.. .11 III. . ■■!» 

á corregir sus desaciertos y á servir de 
freno á sus impaciencias innovadoras y á 
su intemperancia, y solo ha de representar, 
según acertadamente lo indica el autor que 
acabo de citar, «la más alta sabiduría, la 
mas prudente discreción, el conocimiento 
mas profundo, y el mas comprensivo juicio 
del Estado y de la sociedad» (i\ 

Por otra parte, como la elección directa 
de los miembros de la Cámara de Repre- 
sentantes es una imperiosa exigencia del 
sistema de gobierno democrático represen- 
tativo, los miembros del Senado deben ser 
elegidos por un procedimiento indirecto, para 
que esta Cámara pueda responder á los 
Unes especiales de su institución. En el 
sistema bi-cameral, para que la doble dis- 
cusión de todo proyecto de ley produzca 
benéficos resultados prácticos; para que las 
dos ramas del Poder Legislativo recíproca- 
mente se fiscalicen y contrapesen, es nece- 
cario que estén constituidas y organizadas 
sobre distintas bases; pues que así, teniendo 
ambas diversa índole, apreciarán las mismas 
cuestiones con diferente criterio y bajo la 
influencia de distintos sentimientos, opiniones 
é intereses, siendo entonces posible que la 
una corrija los errores y anule las resolucio- 
nes ilegítimas de la otra.— La Cámara de 
Representantes, por emanar del voto popular 
directo, «refleja de una manera viva y ex- 
tremada los movimientos súbitos del pen- 

(1) Joel Tilfany, «Gobierno y Derecho Constitucional, según la teo- 
ría Americana», pág^. 158. 



160 BL PODER LBQISLATIVO 

Sarniento público y todo lo que hace pre- 
valecer la parte ardiente y móvil de la 
opinión sobre sus elementos fijos y reflexi- 
vos»; (1; luego el Senado debe representar 
los elementos fijos, reflexivos y, por consi- 
guiente, moderadores de la opinión pública, 
para que pueda moderar los excesos de la 
democracia, resistir á las veleidades y ex- 
travíos de la Cámara popular y dar esta- 
bilidad á la política y unidad á la acción 
de los Poderes Públicos. \ para que la 
Cámara de Senadores tenga ese carácter, es 
indispensable que sus miembros sean ele- 
gidos por los elementos superiores de la 
sociedad, lo que solo se consigue mediante 
el empleo de un procedimiento electoral 
indirecto. 

Un funesto radicalismo democrático, cuyo 
carácter esencial es la confusión mas la- 
mentable del poder del pueblo con la libertad, 
ha llevado á algunos publicistas al extremo 
de negar la legitimidad de la elección indi- 
recta como medio de constituir el Senado y 
cualquiera otra rama del Poder Público, por- 
que con ella se reduce y se limita el poder de 
las masas populares. Esta es, sin embargo, su 
cualidad mas excelente y la que más legítima 
su empleo en la elección de los Senadores, 
porque nada hay mas contrario á la libertad, 
objeto final de la autoridad política, que 
el absolutismo, ya sea monárquico, aristo- 
crático ó popular. 

(1) L. de Carné, «Études sur l'Histoire du Gonvernement Repré- 
Bentati£», tomo 11, pág. 340. 



EL PODER LEGISLATIVO 161 



En el derecho constitucional positivo de 
las sociedades que no tienen Cámara alta 
aristocrática, es general el empleo de la 
elección indirecta para la formación del Se- 
nado, confiando esa función, ya á un Cole- 
gio de segundo grado creado con ese exclu- 
sivo objeto, como sucede en este país y en 
Dinamarca, Méjico, Perú y Nicaragua, ya á 
corporaciones públicas que no han sido cons- 
tituidas con ese fin sino con el de desempe- 
ñar otras funciones de carácter permanente, 
como sucede en los Estados-Unidos y en 
la República Argentina, cuyos Senados son 
elegidos por las Legislaturas provinciales, y 
en Francia, (t) Suecia, España y los Países 
Bajos, que acuerdan ese derecho á las cor- 
poraciones municipales. — Hay, sin embargo, 
algunos pueblos, tales como Bélgica, Chile, 
Ecuador, Paraguay y Salvador, que han con- 
signado en sus constituciones el principio 
de la elección directa para la organización 
del Senado.— Ignoro qué resultados prácticos 
produce esto en las Repúblicas Americanas 
que acabo de citar; pero es indudable que en 
Bélgica la elección directa de los miembros 
de la Cámara alta no ha perjudicado la or- 



(1) Conviene observar que en Francia loa miembros del Senado no 
son elegridos exclusivamento por las autoridades locales.— Por una 

ftarte, hay adn setenta y cinco Senadores vitalicios nombrados por 
a Asamblea Nacional; y los doscientos veinticinco restantes se eli- 
gen por un Colegio del cual forman parto, además de los Gons<\jeros 
Generales y de los ConsQ|eros de distrito (arrondissentent)^ los Dipu- 
tados elegidos por el Departamento resi^ectivo y los delegados de las 
pomunas, elegridos por los Constes Municipales. 

También debe tenerse presente que en España y en Dinamarca, 
además de los Senadores electivos, los hay vitalicios, y que no tie- 
nen, directa ni indirectamente, origen popular; y que en España, á 
l.'w corporaciones locales se unen los mayores contribuyentes para 
formar el Colegio electoral de Senadores. 



162 BL PODER LKGISLATIVO 



ganízación y el regular funcionamiento de 
los Poderes Públicos. 

Mas, para que este hecho no pueda ser 
presentado como prueba de la bondad de 
ese precepto de la Constitución Belga, con- 
viene tener en cuenta las siguientes cir- 
cunstancias. — En primer lugar, para poder 
ser electo Senador en Bélgica, es necesario 
estar inscrito en una lista, formada por la 
Diputación Permanente del Consejo de ca- 
da Provincia, en la que solo pueden figurar 
los nombres de los que pagan, por lo me- 
nos, 1.000 florines < ¿116 francos 40 cent.) 
de impuestos directos. — Además de esto, 
los Senadores no reciben remuneración al- 
guna.— Ahora bien; si se observa que en 
ese país los impuestos directos solo repre- 
sentan un 31 por ciento del monto total de 
los que gravan la propiedad privada, y que, 
por consiguiente, para pagar anualmente 
1.000 florines de impuestos directos^ es ne- 
cesario pertenecer á una reducida clase de 
grandes propietarios; si se tiene también 
en cuenta que no remunerar las funciones 
senatoriales equivale á cerrar las puertas 
de esa Cámara á todas las personas que no 
pertenezcan á la clase que acabo de indi- 
car, fácilmente se comprenderá cómo, á pe- 
sar de la elección directa, el Senado Belga 
no tiene un carácter popular, contrario á los 
ñnes de su institución, y solo representa uno 
de los elementos más conservadores de la 
sociedad. 

En segundo lugar, aun cuando, por efecto 



EL PODER LEGISLATIVO 163 

I r^— !-■- - - M _ I I ■ T I ^1 - I - I ■ r 

de la elección directa de sus miembros, 
el Senado en Bélgica tuviera el mismo carác- 
ter popular que la Cámara de Representan- 
tantes, no habría en ello un serio peligro, 
porque ese país es una monarquía y, como 
lo observa con perfecta verdad Duver^iier 
de Hauranne, la segunda Cámara desemper- 
na en ella, como en todas las monarquías 
parlamentarias, una función mas decorativa 
que útil. «Una segunda Cámara, dice este au- 
tor, es una institución más republicana que 
monárquica, mas necesaria, por lo menos 
en uría república que en una monarquía. Las 
monarquías pueden, más fácilmente que las 
repúblicas, vivir sin ella, por una razón muy 
sencilla. En las monarquías, el principio de 
estabilidad y de perpetuidad está represen- 
tado por el poder real, que no es siempre 
una mera ficción constitucional, y que, aun 
en los gobiernos más parlamentarios, con- 
serva prerogativas que constituyen un freno 
para las asambleas. Aunque la autoridad del 
monarca sea más aparente que real, ella es 
siempre la institución fundamental del Es- 
tado, y á ese título, es un objeto de respeto, 
subsiste por sí misma, tiene una cierta fuer- 
za de resistencia que puede desplegar en 
el momento oportuno. Seguramente que la 
segunda Cámara jamás es inútil, aun en una 
monarquía, con tal que sea independiente; 
pero no es mas que un poder secundario. Los 
dos poderes principales son la Cámara de 
Representantes y el Rey; la Cámara, que 
vota los impuestos y fiscaliza el gobierno 



164 EL' PODER LEGISLATIVO 



en la persona de los ministros; el rey, que 
puede netar las decisiones del Parlamento 
y que se reserva el derecho de disolución. 
En Inglaterra, por ejemplo, la supresión de 
la Cámara de los Lores, que serla un grave 
acontecimiento bajo el punto de vista social, 
no produciría hoy grandes cambios en la 
constitución política. El gobierno marcharía 
con la misma regularidad que antes, y la au- 
toridad del soberano no sería casi disminui- 
da. — Es sobre todo en una república que una 
segunda Cámvüra es útil; es solamente en 
ella que esindispensable. — ¿Quién, sino una 
segunda Cámara, podrá representar en una 
república esa idea de la perpetuidad ligada^ 
en la monarquía, al poder real? — ¿Quién 
podrá mantener las tradiciones políticas, ins- 
pirar al país un sentimiento de estabilidad 
y de confianza, dar espíritu de perseveran- 
cia al gobierno y hacer prevalecer en sus 
consejos esas ideas de conservación inteli- 
gente y de progreso regular que son tan ne- 
cesarias en la república como en la monar- 
quía?» (1). 

Según los artículos 27 y 28 de la Consti- 
tución de la Repúblicja, la Cámara de Sena- 
dores se compondrá de tantos miembros 
cuantos sean los Departamentos del terri- 
torio del Estado, á razón de uno por cada 
Departamento, y su elección será indirecta, 
en la forma que designe la ley.— Y según 
la ley de elecciones, promulgada el 27 de 

(1) K. Duveryier de Hauranae, «La Répablique Oonserv atrice>», pa- 
gina 817. 



fiL PODfiR LBGISLATIVO 166 

Abril de 1878, en cada departamento debe 
formarse, por el voto directo de todos los 
ciudadanos activos, un Colegio de segundo 
grado, compuesto de nueve titulares y nue- 
ve suplentes, que, á la calidad de ciudada- 
nos naturales ó legales, reúnan la de residir 
en el Departamento que los elija (i). — Reu- 
nido el Colegio de segundo grado, nombra- 
rá, á mayoría absoluta de votos, un Sena- 
dor y cuatro suplentes, verificándose públi- 
camente esta elección y por medio de cé- 
dulas firmadas por los electores (2\ 

De estas prescripciones legales resulta 
que, para la constitución del Senado, se ha 
adoptado una base completamente distinta 
(le la empleada para la formación de la 
Cámara de Representantes. — Mientras que 
para la elección de Diputados se divide el 
país en varias circunscripciones, acordando 
á cada una de ellas una representación pro- 
porcional al número de sus habitantes, para 
la de Senadores no se tiene en cuenta la 
gran diferencia que existe entre la población 
respectiva de los Departamentos y se atri- 
buye á cada uno de estos el derecho de 
elegir un Senador. — Así, el Departamento 
de Montevideo, por ejemplo, está represen- 
tado en la rama popular del Poder Legis- 
lativo por once Diputados, y el de Florida, 
que tiene una población seis veces menor, 
solo está representado por dos. — Pero en la 
segunda Cámara, cada uno de estos dos De- 

(1) Articulo 27 de la ley de Abril de 1878. 
(8) Articulo 33 de la ley citada. 



'i0mmmimfm„^mm0mS^^Sm^S^SmSm 



166 BL 1>0DER LEGISLATIVO 

parlamentos tiene solamente un Senador, no 
obstante la considerable diferencia que existe 
entre el número de sus habitantes. 

Este sistema fué aplicado por primera vez 
en la Constitución Federal Norte-Americana 
y se adoptó como un medio de conciliar las 
opuestas pretensiones de los grandes y de 
los pequeños Estados. Estos, con el propó- 
sito de garantir su independencia local, 
exigían que en el seno de las dos ramas 
del Poder Legislativo Nacional, todos los 
Estados estuvieran igualmente representa- 
dos; pero aquellos, observando que de esa 
manera se consagraría en la Constitución 
el absurdo principio de que la mayoría 
quedara subordinada á la minoría, preten- 
dían que en ambas Cámaras se diera & 
cada listado una representación propotr- 
cionai á su población. — Esta cuestión, que 
fué una de las mas debatidas en la Con- 
vención Nacional de 1787, terminó por un 
compromiso, adoptándose la opinión sos- 
tenida por los grandes Estados para la or- 
ganización de la Cámara de Representantes, 
y decidiéndose que en el Senado cada Es- 
tado tuviera igual representación, eligiendo 
dos Senadores. — Todos los pueblos de ins- 
tituciones federales, como Suiza, Méjico, 
República Argentina, Colombia y Venezuela, 
han imitado á este respecto el sistema norte- 
americano; pero entre los que se han dado 
una organización unitaria, solo esta Repú- 
blica y la del Ecuador tienen Senados de 
esa manera constituidos. — En todas las de- 



EL PObUk LEGISLATIVO 167 

"■^ • ■ " • -- ■-■ , - - I-- -^ r^ tm !■■_! II 11- -■■! ■ JIMMBUWM 

más sociedades que no están formadas por 
la unión de varios Estados ó Provincias in- 
dependientes, cada sección del país elige, 
para esta rama del Poder Legislativo, un 
número de miembros desigual, según su 
población y con arreglo á una base de 
repartición proporcional mas ó menos exac- 
ta.— Asi, en Chile, dispone el artículo 24 de 
la Constitución que el Senado se compondrá 
de miembros elegidos por las Provincias, 
correspondiendo á cada una elegir un Sena- 
dor por cada tres Diputados, ó por una frac- 
ción de dos. En Francia, Dinamarca, Países 
Bajos y Perú, fija de una manera expresa 
la ley fundamental el número preciso de 
Senadores que corresponde á cada Departa- 
mento ó Provincia, teniendo naturalmente 
en cuenta para ello la diferente población 
de cada uno de estos. Y en Suecia, Para- 
guay y Salvador se aplica con todo rigor el 
principio de la proporcionalidad, establecién- 
dose el número determinado de habitantes 
que tienen derecho de elegir un Senador. 

¿Nuestros Constituyentes y los de la Re- 
pública del Ecuador, habrán procedido con 
más acierto que los de todas las demás 
sociedades políticas de organización unitaria, 
sin excepción alguna, al dar igual represen- 
tación en el Senado á todos los Departa- 
mentos, no obstante las considerables dife- 
rencias que con respecto á la población 
existen entre ellos?— Este sistema, que en 
los Estados-Unidos y en los demás pueblos 
que han imitado sus instituciones federales 



168 AL PODBft LBQI8LATIV0 

j_i MBi^ ■■T-r -— --- — __^^^->^^ -^ ^ , 

tiene un fundamento racional y legítimo, 
porque con su aplicación se forma una cor- 
poración destinada á garantir la indepen- 
dencia de los Estados, ¿podrá también ser 
adoptado con igual legitimidad en socieda- 
des como la nuestra, cuyos Departamentos 
son simples divisiones administrativas, sin 
vida propia y autónoma? — Parece indudable 
que con él se destruye la igualdad política, 
que es uno de los principios fundamentales 
de las instituciones democráticas, y que, por 
consiguiente, debe ser condenado, como con- 
trario á la naturaleza y á la índole de nues- 
tro régimen político, sobre todo sí se tiene 
en cuenta que ninguna razón existe para dar 
en el Senado igual representación á todos 
los Departamentos, sea cual fuere el número 
de sus habitantes.— No puede invocarse, en 
defensa de esa doctrina, la necesidad de 
asegurar la soberanía local de los Departa- 
mentos, porque estos no la tienen, y porque, 
en pueblos como el nuestro, que siempre 
han vivido bajo el régimen de la centrali- 
zación gubernativa, jamás será necesario dar 
garantías, en el seno de los Poderes Públi- 
cos de la Nación, á la independencia relativa 
de las localidades, por más extensión que se 
dé á la descentralización administrativa. No 
puede tampoco decirse, en su apoyo, que su 
aplicación práctica es indispensable para que 
el Senado adquiera su carácter especial, dis- 
tinto del de la Cámara de Representantes; 
porque, á ese respecto, se obtendrán siem- 
pre iguales resultados tanto con la repre- 



BL PODER LEGISLATIVO 169 

* 1 — ■ — I 1 ■- I ■ I ■ — - - I - 

sentación igual, como con la representación 
proporcional de los Deparlamentos en la 
Cámara de Senadores, toda vez que, en uno 
ú otro caso, se emplee el mismo procedi- 
miento electoral indirecto. En cambio, como 
en las democracias representativas todos los 
ciudadanos deben tener igual participación en 
el ejercicio de la función electoral, y como 
este principio se viola sin objeto alguno, 
dando á todas las circunscripciones territo- 
riales el derecho de elegir el mismo núme- 
ro de Senadores, á pesar de ser sumamente 
desiguales en población, con sobrado funda- 
mento debe rechazarse tal doctrina como 
ilegítima y contraria á las condiciones esen- 
ciales de nuestro sistema de gobierno. 

Dando á cada departamento el derecho de 
elegir un número de Senadores proporcional 
al número de sus habitantes, no solo se 
satisfarían las exigencias de la justicia, sino 
que también se organizaría el Senado de 
una manera más ventajosa. Con muy raras 
excepciones, los Departamentos que tienen 
más habitantes son los que cuentan con 
los más importantes centros de población 
urbana, ó con el mayor número de ellos; 
y es evidente que en las ciudades y en los 
pueblos existe siempre un desarrollo de 
cultura intelectual muy superior al de la 
campaña. Luego, si en las diversas circuns- 
cripciones en que está dividido el territorio 
de la República, á la mayor población vá 
invariablemente unido un mayor grado de 
cultura, es indudable que, dando á las que 

J. DE A. — 12. P. L. — T. I. 



170 BL PODBR LBGI8LAT1VO 



tienen más habitantes el derecho de elegir 
mayor número de Senadores de los que 
correspondan á las de escasa población, se 
elevaría sensiblemente el nivel intelectual 
de esta rama del Poder Legislativo, porque 
la mayoría de sus miembros sería elegida 
por colegios de segundo grado formados 
con los mejores elementos de nuestra socie- 
dad. Tratándose de la organización de una 
asamblea que, como el Senado, debe com- 
ponerse de ciudadanos selectos, de personas 
de verdadera ilustración, encuentro contra- 
dictorio y absurdo el hecho de conceder á 
la escasa y ruda población del último De- 
partamento de campaña igual derecho que 
á la numerosa y culta del Departamento de 
Montevideo. 

Admitido el principio de la distribución 
proporcional de los Senadores entre los 
Departamentos, es necesario investigar qué 
procedimiento conviene adoptar para darle 
aplicación práctica. En la Constitución de la 
República del Salvador se ha establecido 
que, para la formación del Senado, se dividirá 
el país en círculos de 40,000 habitantes y 
que cada uno de ellos elegirá un Senador; 
pero este sistema es inaceptable, porque 
ofrece peligros de alguna consideración. Con 
él, en efecto, no se crean circunscripciones 
electorales fijas, sino que, en cada período 
electoral hay que hacer una nueva división 
del país en tantos círculos de 40,000 almas 
como miembros tiene la Cámara de Senado- 
res. Si esta tarea se confía al Poder Ejecutivo, 



EL PODER LEGISLATIVO 171 

puede fácilmente este arreglar de tiempo en 
tiempo las circunscripciones de tal manera 
que solo sea posible la elección de los candi- 
datos de su preferencia, lo que vendría á dar 
al Presidente de la República una poderosa 
y funesta influencia sobre la Cámara de Se- 
nadores. Si la Asamblea Legislativa se reser- 
va ese derecho, entonces el partido político 
que prepondere en ella puede emplear los 
mismos medios para favorecer ilegítima- 
mente sus intereses, con menoscabo de los 
derechos de las demás agrupaciones políti- 
cas. En los Países Bajos, así como en Francia, 
Dinamarca y Perú, se ha fijado en la ley 
fundamental, de una manera precisa, el 
número de Senadores que ha de elegir cada 
sección del país. Pero como las variaciones 
que experimenta la población de los De- 
partamentos ó Provincias, sobre todo en 
las sociedades sud-americanas son general- 
mente mas rápidas que las reformas constitu- 
cionales, no se garante suficientemente con 
ese sistema la distribución proporcional de 
los Senadores. En mi concepto, el procedi- 
miento más racional y mas justo es el adopta- 
do por la Constitución Chilena en el siguiente 
artículo: «24— El Senado se compondrá de 
miembros elegidos en votación directa por 
Provincias, correspondiendo á cada una ele- 
gir un Senador por cada tres Diputados y 
poruña fracción de dos Diputados.»— Apli- 
cando esta regla, como los Representantes 
se eligen siempre proporcionalmente á la 
población de cada sección del país, siempre 



172 EL PODER LEGISLATIVO 

■ ■ ^■— ^— ■ ■■■■ m^ ■■ ■»■■■ _ II ^— ^1 ^pw^^^^— ■ ■ I ■ ■ I ■■» lili ■ — , m^^^m^t^^ 

se obtendrá también la misma proporcio- 
nalidad en la elección de ios Senadores, 
sin ningún obstáculo ni peligro. 

Si sobre esta materia nuestra Constitución 
es defectuosa, porque acuerda á todos los 
Departamentos igual representación en el 
Senado, no obstante las diferencias que entre 
ellos existen en cuanto al número de sus 
habitantes, no lo es menos la ley de eleccio- 
nes del 27 de Abril de 1878, que le sirve 
de complemento. Los colegios electorales 
de segundo grado que se han formado con 
arreglo á sus prescripciones, han producido 
invariablemente pésimos resultados. Por una 
parte, los miembros del Colegio han recibido 
siempre mandato imperativo de los electores 
primarios para votar por determinados can- 
didatos, desvirtuándose así por completo la 
votación á dos grados y convirtiéndose en 
una verdadera elección directa. Por otra, 
los actos mas vergonzosos de corrupción y 
de fraude han viciado generalmente la elec- 
ción de Senadores. Todos los tratadistas 
afirman que estos son males inevitables, 
porque son inherentes á los colegios elec- 
torales de segundo grado; pero, como ya 
he tenido ocasión de decirlo en otro capí- 
tulo, creo firmemente que se anularían los 
efectos del mandato imperativo, conservando 
en consecuencia el método indirecto su ver- 
dadero carácter, y se reducirían de una ma- 
nera considerable el fraude y la corrupción, 
si para la formación de los Colegios se 
adoptasen los siguientes medios: 1.^ que los 



ÉL rODÉil LEGISLATIVO l7á 

electores de segundo grado sean elegirlos 
por medio de un sistema que dé represen- 
tación proporcional á lodos los partidos ó 
agrupaciones de electores primarios ;2.o que 
el Colegio de segundo grado no esté formado 
con un número muy reducido de miembros; 
3.<* que un candidato no pueda resultar electo 
Senador sino reuniendo, por lo menos, l'a 
mitad más uno de los votos de todos los 
miembros del Colegio de segundo grado. 
Eligiéndose el colegio electoral de segundo 
grado en la forma que dejo indicada, todos los 
partidos, 6 todas las agrupaciones electorales, 
estarían en él representíidos proporcional- 
mente á su impo'^tancia numérica; y como en 
todas las sociedades practican las institucio- 
nes libres, los ciudadanos están divididos en 
varios partidos y ninguno de ellos constituye, 
por regla general, la mayoría absoluta del 
país, resultaría que, en el seno del colegio elec- 
toral, cada fracción política solo contaría con 
un número de miembros menor del que es 
necesario para formar mayoría absoluta. 
Pero, para que en el Colegio estuvieran re- 
presentados proporcionalmente todos los par- 
tidos, sería también necesario que el número 
de sus miembros no tuera muy reducido, 
pues cuanto mayor él fuera, menor sería la 
suma de votos requerida para elegir un can- 
didato y más probabilidades tendrían, por 
consiguiente, las pequeñas agrupaciones de 
electores primarios de elegir uno ó más 
miembros del colegio de segundo grado. Al 
mismo tiempo, se dificultaría por este medio 



1?4 ÉL PODBR LEQI6LATIVO 

la corrupción y el fraude, porque si en un 
colegio de segundo grado compuesto de nue- 
ve miembros es muy fi\cil asegurar la elec- 
ción de un Senador comprando los votos 
de uno ó dos electores, cuando está com- 
puesto de veinticinco ó treinta miembros es 
necesario conseguir, por medio de la co- 
rrupción, mayor número de electores, y esto 
podrá ser en muchísimos casos superior 
á los limitados recursos de los corruptores. 
Ahora bien; constituido en esta forma el 
colegio de segundo grado, aun cuando todos 
sus miembros hubiesen recibido de los elec- 
tores primarios mandato imperativo para 
votar por determinados candidatos, ningún 
efecto producirla esa imposición si se esta- 
bleciera, como ya lo he indicado, que un 
candidato solo puede resultar electo Sena- 
dor reuniendo, por lo menos, la mitad más 
uno de los votos de todos los miembros del 
Colegio. Supóngase, en efecto, que en el De- 
partamento de Montevideo debe formarse, 
por elección popular y empleando un sistema 
proporcional, un colegio electoral compuesto 
de 25 miembros, y que verificada esa elección, 
el partido Nacional consigue 10 candidatos 
electos, el partido Constitucional 4, el Blanco 
3 y 8 el Colorado. Instalado el Colegio, cuya 
misión es, por ejemplo, la de elegir un 
Senador, los diez miembros nombrados por 
el partido Nacional votan por el candidato 
A, que les ha sido impuesto por los electores 
primarios; los cuatro miembros nombrados 
por el partido Constitucional votan por B» 



BL PODER LBGISLATIVO 175 

en virtud de mandato imperativo que han 
recibido ; y por idéntica razón, los tres 
miembros del Colegio elegidos por el parti- 
do Blanco votan por C, y los ocho del partido 
Colorado por el candidato D. Pero como 
se necesita mayoría absoluta de votos para 
que un candidato resulte electo, y como esa 
mayoría, que está representada por trece 
votos en el presente caso, no ha sido obte- 
nida por ninguno de los cuatro candidatos 
impuestos por los electores primarios á los 
de segundo grado, se ven estos en la impres- 
cindible necesidad de abandonarlos y de 
votar por otros hasta que consiga alguno, 
por lo menos, la mitad más uno de todos 
los votos. Y como este resultado solo puede 
obtenerse & condición de que un candidato 
sea aceptado por un número suficiente de 
miembros del Colegio que pertenezcan á dis- 
tintos partidos políticos, la elección sería 
generalmente muy acertada y ventajosa, pues 
los grupos mas numerosos de electores de 
segundo grado, para atraerse las minorías 
que existieran en el seno del Colegio, le- 
vantarían las candidaturas mas aceptables, 
produciéndose así entre aquellos una especie 
de competencia sumamente provechosa. De 
modo, pues, que, verificándose en esta forma 
la elección indirecta, al mismo tiempo que 
se anulan los efectos del mandato imperativo 
y se dificulta la corrupción y el fraude, se 
consiguen excelentes resultados. 

Los publicistas que condenan la elección 
de los miembros del Senado por medio de 



176 EL l*OOBK LEGISLATIVO 

colegios de segundo grado formados con 
ese exclusivo objeto, pero que al mismo 
tiempo reconocen que es indispensable cons- 
tituir esa rama del Poder Legislativo por 
un procedimiento electoral indirecto, opi- 
nan que esta función debe confiarse á los 
Consejos Municipales de cada Departamento 
ó Provincia. 

«Estas corporaciones, dice Duvergier de 
Haurannei), tienen todos los caracteres ne- 
cesarios para hacer una elección seria: la 
tradición, el espíritu de cuerpo, el cono- 
cimiento de los intereses locales y de las 
opiniones medias. No son asambleas reu- 
nidas simplemente para erpitir un voto y 
disolverse en seguida; son cuerpos consti- 
tuidos que no desaparecen jamás y que pueden 
vigilar estrictamente á sus mandatarios. Reu~ 
nirlanse esas corporaciones en la capital 
del Departamento, no para votar silencio- 
samente como sucede con el sufragio uni- 
versal directo, sino para comparar los diver- 
sos candidatos, hacerlos comparecer ante 
ellos, someterlos á la prueba de la discusión, 
como en otro tiempo se hacía en los cole- 
gios electorales en la época del sufragio 
restringido. Se tendrían así elecciones refle- 
xivas, debatidas, razonadas, infinitamente 
superiores, si no en prestigio, por lo menos 
en calidad á las que hoy se hacen por me- 
dio del sufragio universal, después de la 
lectura de una prolesión de fé, casi siempre 

(1) 4<La République Conservatrice», pÁg. 238. 



EL POÜEU LEGISLATIVO 177 

vaga y trivial, ó en virtud de un mandato 
ciegamente obedecido por algunos comités 
electorales.» 

No estoy conforme con esta doctrina, y 
creo que fácilmente se descubren sus in- 
convenientes y peligros. He demostrado ya, 
al ocuparme especialmente del modo de 
votar, (1) que cuando la corporación pública, 
municipal ó nacional, que ejerce las funcio- 
nes de colegio electoral de segundo grado, 
tiene menos importancia ó interesa menos 
á los ciudadanos que el funcionario cuya 
elección se le confia, el método indirecto se 
desnaturaliza por completo y no es en ma- 
nera alguna aceptable, pues además de no 
ofrecer ventajas de ningún género, tiene 
el gravísimo inconveniente de perjudicar la 
buena organización de esas corporaciones, 
que deben desempeñar otras funciones pú- 
blicas de carácter permanente. Y esta regla 
es de estricta aplicación en el presente caso. 
Si la elección de Senadores se confiara á 
los Consejos Municipales, los miembros de 
estas corporaciones serían elegidos por los 
ciudadanos, no teniendo en cuenta sus apti- 
tudes como administradores de los intere- 
ses locales, sino en razón de sus opiniones 
políticas y de los compromisos que contra- 
jeran de votar, en las elecciones sanatoriales, 
por determinados candidatos; porque la cons- 
titución del Senado, por lo menos en pue - 
blos cuyas instituciones locales no han 

(1) Véase el capitulo VII, § i, de «La Libertad Política», del autor 
de esta obra. 



178 BL PODBR LBOI8LATIVO 

echado tan hondas raíces como las de los 
Estados de la América del Norte, interesa 
más vivamente á los ciudadanos que la for- 
mación de los Consejos Municipales. De 
modo, pues, que la elección seria en reali- 
dad directa, en virtud del mandato impera- 
tivo que, sin obstáculo alguno, recibirían 
los miembros de las municipalidades; y es- 
tas autoridades locales, cuya buena organi- 
zación es base indispensable del régimen 
representativo, serían inútilmente sacrifica- 
das, entregándolas á los partidos como me- 
dio de lucha electoral y haciéndolas entrar 
de lleno en todas las intrigas y agitaciones 
de la política. 

Establecida la manera como deben ser 
elegidos los miembros del Senado, rétame 
ahora determinar la naturaleza de la repre- 
sentación de este órgano del Poder Legis- 
lativo. — Dícese generalmente que mientras 
la Cámara de Diputados representa directa- 
mente á todos los miembros de la sociedad, 
el Senado es el representante de las jurisdic- 
ciones locales, de los intereses generales de 
cada Departamento.— Este es el mismo error 
que ya he refutado en el capítulo anterior 
al examinar la naturaleza del mandato que 
el país confiere á los Diputados. — Es cierto síi 
que los Senadores representan las jurisdic- 
ciones locales, si con esto se quiere signi- 
ficar que cada uno de ellos solo ejerce en 
la Cámara la acción y la influencia que en 
las funciones legislativas corresponderían á 
los habitantes de cada uno de los Departa- 



EL PODBU LEGISLATIVO 179 

mentos si esas tareas fueran ejercidas di- 
reclamente por el pueblo. Pero es de todo 
punto inexacto que cada Senador represen- 
te exclusivamente los intereses generales 
del Departamento que lo ha elegido, en el 
sentido de que la Cámara de Senadores tenga 
por misión ganintir y fomentar los intereses 
especiales de las diversas secciones en que 
está dividido el territorio de la República. — 
En efecto, las funciones del Senado, como 
cuerpo legislador, son enteramente iguales 
á las que corresponden á la Cámara popular; 
ambas Cámaras deben dictar las leyes ne- 
cesarias para asegurar el libre ejercicio de 
todos los derechos individuales y para ga- 
rantir y administrar los intereses generales 
de la Nación.— Cuando un Deparlamento eli- 
ge un Senador, no le confiere el mandato 
imperativo de velar por sus intereses locales, 
sino que le deja en completa libertad para 
que, de acuerdo con las prescripciones cons- 
titucionales y siguiendo sus propias inspi- 
raciones, intervenga directamente en todas 
las deliberaciones y resoluciones de la Cá- 
mara, las cuales no tienen ni pueden tener 
otro fin que el de dirigir la marcha general 
de toda la sociedad. Luego los deberes de 
un Senador no tienen relación alguna espe- 
cial con la localidad que lo ha elegido, sino 
que se refieren á todo el país, á la sociedad 
entera, y, por consiguiente, son verdaderos 
representantes de esta y no de cada uno de 
sus Departamentos.— Entre el Senado y la 
Cámara de Representantes no hay diferen- 



180 tíL PODEll USÜISLATIVO 



cía alguna en cuanto h la naturaleza de la 
representación, por la muy sencilla razón 
de que, en un país democrático, no existe 
míis que un solo elemento susceptible de ser 
representado por los Poderes Públicos: la 
masa general de los ciudadanos, la sociedad 
política en su unidad orgánica, con todos 
sus derechos y con todos sus intereses. 

En lo que ambas Cámaras se diferencian 
profundamente es en el carácter que les 
imprime su distinta organización. La de Di- 
putados es un poder móvil, apasionado, im- 
paciente; la de Senadores es un poder fijo, 
discreto, conservador.— Esta es la única dife- 
rencia que en realidad existe entre las dos 
ramas del Poder Legislativo; ella es suficien- 
te para que el sistema bi-cameral produzca 
en la práctica resultados satisfactorios. No 
hay, pues, motivo alguno para crear capri- 
chosamente otras diferencias artificiales, so- 
bre todo cuando están en abierta oposición 
con la verdad. 



EL PODER LEGISLATIVO 181 



IV 



SUMARIO— Calidades requeridas por nuestra Constitución y por las de 
otros pueblos para que un ciudadano pueda ser electo Se- 
nador—Las condiciones de propiedad y residencia no pue- 
den, en manera alguna, justificarse- Las condiciones de 
edad y ciudadanía— Importante diferencia que á este res- 
pecto existe entre las disposiciones constitucionales rela- 
tivas á una y otra Cámara— Cómo es Justo y conveniente 
establecer una edad más avansada para los Senadores que 
para los Representantes— Demostración de que no es ra- 
zonable la diferencia que se establece entre Senadores y 
Representantes en cuanto al período de ciudadanía en c^icr- 
cicio— Número de miembros de la Cámara de Senadores- 
Prescripciones del Derecho Constitucional positivo de va- 
rios pueblos á este respecto— Regla general que de ellas 
puede deducirse— Demostración de que la Cámara de Se- 
nadores debe componerse de un número reducido de 
miembros — Número -de miembros de nuestro Senado, se- 
gún el artículo 87 de la Constitución— Inconvenientes y 
peligros que ofrece el número demasiado reducido de nues- 
tros Senadores — Cómo debe modificarse nuestra Constitu- 
ción á este respecto. 

i( Para ser nombrado Senador, dice el ar- 
ticulo 30 de la Constitución de la República, 
se necesita: en la primera y segunda legis- 
laturas, ciudadanía natural en ejercicio, ó le- 
gal con catorce años de residencia. En las 
siguientes, siete años de ciudadanía en ejer- 
cicio antes de su nombramiento; y en unas 
y otras, treinta y tres años cumplidos de edad 
y un capital de diez mil pesos, ó una renta 
equivalente, ó profesión científica que se la 
produzca. » — Estas condiciones de edad, ciu- 
dadanía y propiedad se encuentran en casi 
todas las constituciones de los pueblos que 
tienen Senado electiyo, aunque establecidas 
de muy diversa manera. Así, la Constitución 
del Paraguay ha fijado en veintiocho años 



182 BL PODBR LB018LATIV0 

la edad en que un ciudadano puede ser electo 
Senador; las Constituciones de los Estados 
Unidos, Países Bajos, República Argentina^ 
Méjico, Ecuador, Venezuela, Salvador y Nica- 
ragua, exigen treinta años cumplidos de edad 
para ese mismo objeto; las de Suecia, Perú 
y Haití treinta y cinco; la de Chile treinta y 
seis, y cuarenta las de Bélgica, Francia y 
Brasil. —En todas las sociedades europeas, 
excepto Bélgica, y en Venezuela, Nicaragua, 
Perú, Brasil y Paraguay, solo los ciudadanos 
naturales pueden formar parte del Senado, 
mientras que en todas las demás repúblicas 
de América y en Bélgica pueden ser elec- 
tos Senadores los extranjeros naturalizados 
que hayan ejercido la ciudadanía durante de- 
terminado número de años. — La condición 
de propiedad es exigida en todas las socie- 
dades políticas excepto en Francia, Estados 
Unidos, Méjico, Venezuela, Salvador y Pa- 
raguay ; y á tal extremo se ha exagerado esa 
condición de elegibilidad en Bélgica, Suecia 
y los Países Bajos, que solo pueden ocupar 
un puesto en la segunda Cámara los miem- 
bros de una reducida clase de grandes pro- 
pietarios. También se establece en algunas 
constituciones que, para que un ciudadano 
pueda formar parte del Senado, ha de ser 
vecino del Estado, Departamento ó circuns- 
cripción que lo haya elegido. Tal disposi- 
ción se encuentra en las constituciones de 
Dinamarca, Estados-Unidos, República Ar- 
gentina, Méjico y Salvador. 
Ocupándome en el capítulo anterior de la 



EL PODER LEGISLATIVO 183 

organización de la Cámara de Representan- 
tes, (1) he examinado con algún detenimiento 
las cuatro condiciones de elegibilidad que 
acabo de mencionar, demostrando que, si las 
de edad y ciudadanía son justas y conve- 
nientes, nada puede, en cambio, justificar las 
de propiedad y residencia, porque carecen 
de todo fundamento racional. Y como las 
consideraciones que he aducido para llegar 
á esta conclusión encierran la misma verdad 
y tienen fuerza idéntica, ya se trate de la 
organización de la rama popular del Poder 
Legislativo ó de la del Senado, es innece- 
sario que trate nuevamente ahora de demos- 
trar que, para la elección de los Senadores, 
solo las condiciones de edad y de ciudada- 
nía pueden legítimamente establecerse en la 
ley fundamental. 

Pero existe á este respecto una importante 
diferencia entre las prescripciones constitu- 
cionales relativas á una y otra Cámara. 
Mientras que veinticinco años de edad y 
cinco de ciudadanía en ejercicio son sufi- 
cientes para que un individuo pueda ser electo 
Representante, se necesitan treinta y tres 
años de edad y siete de ciudadanía en ejer- 
cicio para poder formar parte de la Cámara 
de Senadores.— ¿ Es acertada esta diferen- 
cia?— ¿Es razonable y conveniente estable- 
cer una edad más avanzada y un período 
más largo de ciudadanía para los Senado- 
res que para los Representantes? — Encuen- 

(1) Véase el § II del capitulo III de esta obra. 



184 EL PODBR LEGISLATIVO 

tro en esto tanta parte de verdad como de 
error, de conveniencia como de inutilidad. 
Hay ciertamente muy poderosos motivos 
para que el Senado sea una corporación 
formada con hombres entrados en la edad 
madura; pero exigir ¿i los miembros de 
esa Cámara un periodo mas largo de ciu- 
dadanía que el señalado para los Repre- 
sentantes, es adoptar una medida que á na- 
da responde en nuestro sistema constitucio- 
nal, que no tiene base alguna de justicia 
ó de utilidad. 

Corregir los errores y los desaciertos de 
la Cámara de Representantes; oponer eficaz 
y provechosa resistencia á los movimientos 
apasionados, á la precipitación y á la intem- 
perancia con que á menudo procede una 
asamblea popular emanada de la elección 
directa; moderar el exagerado espíritu de in- 
novación y de progreso que predomina en esa 
rama del Poder Legislativo para dar á las 
instituciones y á las leyes la necesaria es- 
tabilidad, compatible con su regular perfec- 
cionamiento: tales son los fines especiales 
de la institución del Senado en los pueblos 
libres. Luego, para que pueda realizar su 
misión, han de poseer sus miembros mayor 
suma de saber y de experiencia que los 
Diputados, así como también estabilidad de 
carácter y espíritu conservador, cualidades 
todas que, por regla casi invariable, solo se 
adquieren en la madurez de la vida. Justo 
es, pues, establecer, como condición de ele- 
gibilidad, una edad más avanzada para los 



£IL P0t)1SBi LEGISLATIVO 185 

Senadores que la Ajada para los miembros 
de la Cámara popular. Pero, á este respec- 
to, las constituciones de Bélgica, Francia y 
Brasil han adoptado, en mi concepto, una 
disposición más acertada que la nuestra, 
cerrando las puertas del Senado para todos 
los ciudadanos que no hayan cumplido la 
edad de cuarenta años. — A los treinta y tres 
años conserva aún el hombre gran parte 
del calor, de las ilusiones y de la exalta- 
ción de las pasiones de la juventud y no 
ha adquirido todavía la experiencia de los 
negocios públicos, porque, en las democra- 
cias, la vida política comienza algo tarde 
para los individuos. 

La otra diferencia establecida entre los 
miembros de una y otra rama del Poder Le- 
gislativo con respecto al período de ciuda- 
danía en ejercicio, no tiene, como ya lo he 
dicho, base alguna de justicia ni de utilidad. 
—Ella se encuentra también en la Constitu- 
ción de los Estados -Unidos, de donde la 
copiaron seguramente nuestros constituyen- 
tes, y Story la explica de la manera si- 
guiente: « No puede ponerse en duda lá con- 
veniencia de fijar un término, después de la 
naturalización, para ser admitido un ciuda- 
dano legal á ejercer estas funciones públicas. 
El Senado toma parte en todas las transac- 
ciones internacionales; había pues, necesi- 
dad de determinar un tiempo bastante para 
que los Senadores pudieran despojarse de 
todas las preocupaciones y sentimientos con- 
cernientes al lugar de su nacimiento antes 

J. DB A.— 13. P. L.— T. I. 



186 BL PODBR LBOISLATIVO 

de estar revestidos de funciones tan elevadas 
y tan delicadas» O ). — Sise tiene en cuenta 
que en los Estados-Unidos no es el Congre- 
so, sino la Cámara de Senadores solamente 
quien interviene en los asuntos internaciona- 
les, no puede desconocerse la verdad que 
encierran estas palabras de Story y la utilidad 
que tienen en los Estados-Unidos las dis- 
posiciones constitucionales que fijan, como 
condición de elegibilidad, un periodo más 
largo de ciudadanía para los Senadores que 
para los Representantes.— Pero, en nuestro 
país, las dos Cámaras intervienen en los 
asuntos internacionales y, por consiguiente, 
no hay razón alguna para establecer entre 
ellas la diferencia que vengo examinando.— 
Si un ciudadano legal, con cinco años de 
ciudadanía en ejercicio, puede ser diputado 
é intervenir, sin peligro alguno para la inde- 
pendencia nacional, en cualquier negocio de 
carácter internacional, yo no sé por qué no 
habría de ofrecer las mismas seguridades 
de fidelidad al país si, en vez de formar 
parte de la Cámara de Representantes, ocu- 
para un puesto en el Senado. — En apoyo de 
la opinión que en este momento defiendo, 
citaré la Constitución Chilena, según la 
cual, cinco años de ciudadanía habilitan á 
un extranjero naturalizado, que reúna las 
demás condiciones exigidas á los ciudada- 
nos naturales, para ocupar un puesto en 
cualquiera de las dos Cámaras. 

(1) story, «Comentario sobre la Constitución Federal de los Estados 
IJnidoSf tomo I, pá|ir* M7< 



BL PODBR lAGUSLAtlVO l8T 

Hecho este ligero examen de las condi- 
ciones de elegibilidad, paso á ocuparme de 
otra de las cuestiones que ofrece el estudio 
de la organización del Senado, Siguiendo 
el orden anteriormente establecido, me co- 
rresponde ahora investigar de que número 
de miembros debe componerse la Cámara 
de Senadores. 

En todos los pueblos de instituciones fe- 
derales, cada Estado ó Provincia y el dis- 
trito federal, asiento de los Poderes de la 
Nación, eligen dos Senadores.— Con arreglo 
ft esta disposición constitucional, el Senado 
cuenta setenta y seis miembros en los Es- 
tados Unidos, cuarenta y cuatro en Suiza, 
cuarenta en Venezuela, treinta en la Repú- 
blica Argentina y veinticuatro en Méjico. — 
En Bélgica, Brasil, Salvador y Paraguay, 
tiene esta Cámara un número de miembros 
igual á la mitad de los de la Cámara de 
Representantes; en Chile se elige un Sena-* 
dor por cada tres Diputados ó por una frac- 
ción de dos; en Francia, el Senado está 
compuesto de trescientos miembros; en Di- 
namarca de sesenta y seis; en los Países 
Bajos de treinta y nueve y en Haití de trein- 
ta. Comparando estos datos con los que he 
mencionado en el capítulo anterior, relativa- 
mente al número de miembros de la Cámara 
de Representantes, puede establecerse esta 
regla general : en todas las sociedades regi- 
das por el sistema representativo, el número 
de Senadores es igual á la mitad ó la tercera 
parte del número de Diputados. — Si este 



188 fiL PODlBft LBOÍBtATtVO 



hecho está 6 no de acuerdo con los verda- 
deros principios de la ciencia constitucional, 
es una cuestión que las siguientes observa- 
ciones resolverán fácilmente. 

He tenido ya ocasión de indicar que el 
Senado debe poseer cualidades propias para 
destruir los efectos de los vicios inherentes 
á la constitución de la Cámara popular, y 
que, en consecuencia, puesto que esta Cáma- 
ra, por ser una corporación formada con un 
personal numeroso, tan numeroso como lo 
requiere la exacta representación de todas 
las opiniones y de todos los intereses colec- 
tivos, está naturalmente expuesta á todos 
los peligros de las grandes aglomeraciones 
de hombres, á los movimientos apasionados 
y á las precipitadas resoluciones, arranca- 
das por los artificios de un orador elocuen- 
te ó por las maquinaciones de un hombre 
astuto, el Senado debe ser un cuerpo de tal 
manera organizado que en su seno se estu- 
dien y discutan todas las ideas y todos los 
proyectos con entera calma y madurez, que 
no permita que en los debates pueda te- 
ner cabida ese género de elocuencia propia 
solo para mover las pasiones y determinar 
rápidas é irreflexivas resoluciones. Y estos 
resultados solo pueden obtenerse formándolo 
con un reducido número de miembros, pues 
que asi, participando más de los caracteres 
de una simple Comisión de Legislación que 
de los de una asamblea popular, se verá 
naturalmente obligado á emplear en sus 
tareas formas tranquilas y familiares, que 



EL PODER LEGISLATIVO 189 

- — r - ■■ -■- I I ^^— m 

no se avienen con los medios de que se 
sirve la oratoria para conmover fuertemente 
el corazón y que solo dan cabida á los ra- 
zonamientos lógicos y severos que á ilustrar 
y convencer el entendimiento se encami- 
nan, ^ 

Por otra parte, «en toda Asamblea Le- 
gislativa, cuanto mayor sea el número de 
sus miembros, más grande será la propor- 
ción délos de limitados conocimientos y de 
escasa capacidad » W tanto porque no abun- 
dan los hombres suficientemente preparados 
para dirigir los negocios públicos, como 
porque, cuando en una corporación hay 
muchos puestos que llenar, pierden estos 
gran parte de su elevación y de su Impor- 
tancia y son ambicionados y conquistados 
sin dificultad alguna por oscuras medianías. 
Y como el Senado debe estar compuesto 
de ciudadanos selectos, de hombres de Es- 
tado, de individuos de positiva competencia 
en la vastísima y diflcir ciencia déla legis- 
lación, para que, con su ilustrado criterio, 
opongan eficaz resistencia á los errores y 
desaciertos de la otra Cámara, es necesario 
constituirlo con un personal poco numeroso 
para mantener bien alto su nivel intelec- 
tual. La rama popular del Poder Legisla- 
tivo debe tener un crecido número de miem- 
bros, á pesar de los inconvenientes que 
dejo apuntados, porque es imperiosa exi- 
gencia de nuestro sistema de gobierno que 

(1) «El Federalista)», pág. 478. 



190 BL PODBR LBOiaLATlVO 

sea ella una imagen reducida pero perfecta 
de la Nación; pero el Senado no es ni debe 
ser un cuerpo representativo de las opinio- 
nes populares y, por consiguiente, al mis- 
mo tiempo que no hay razón alguna para 
que sea muy numeroso, existen poderosos 
motivos para organízarlo con un personal 
reducido. 

Laboulaye, defendiendo en sus «Estudios 
sobre la Constitución de los Estados-Uni- 
dos» esta misma doctrina, ha hecho la si- 
{^uiente observación, que demuestra una vez 
más cuáñ benéficos resultados dá su aplica- 
ción práctica: «Otra de las ventajas que trae 
consigo el corto número, es que el país co- 
noce individualmente á los Senadores y no 
aparta los ojos de ellos. Así es que, en tal 
ó cual negocio, se decía: ¿Qué hará Chay?-^ 
¿Qué opina Calhoun?— ¿Qué dirá Webster? 
— Los hombres eminentes tienen, de esta 
manera, una gran influencia sobre la opinión 
y sobre el país, y es evidente que toda in- 
fluencia individual es un elemento de mo- 
deración. La democracia necesita siempre 
jefes que la dirijan, y si no se la habitúa 
á confiarse á los mas capaces, caerá en 
manos de los mas audaces y de los mas 
viles» (1). 

En nuestro país, con arreglo al artículo 
27 de la Constitución, que dice: « La Cámara 
de Senadores se compondrá de tantos miem- 
bros cuantos sean los Departamentos del 

(1) Laboulaye, «Estudios sobre la Coastitución de los Estados Uni- 
dos»; capitulo aV. 



BL PODER LBGISLATIVO 191 

"i ■ " •■'■ ■■ ' I ' .111-11.1 , 1,11. 

territorio del Estado, á razón de uno por 
cada Departamento,» tuvo el Senado nueve 
miembros solamente en las tres primeras 
legislaturas; en las siguientes hasta el año 
1856, doce, en virtud de la creación de los 
Departamentos de Salto, Tacuarembó y Mi- 
nas por Ley de 16 de Junio de 1837; más 
tarde, en 10 de Julio de 185(í, se formó el 
Departamento de Florida y el número de 
Senadores ascendió á trece; y al presente, 
á consecuencia de la reciente creación de 
los seis Depai*tamentos de Rocha, Río Negro, 
Artigas, Rivera, Treinta y Tres y Flores» 
el Senado está compuesto de diez y nueve 
miembros. ¿Han aplicado con acierto nues- 
tros constituyentes la doctrina que establece 
que el Senado debe ser poco numeroso? — 
No, sin duda alguna, pues la han exagerado 
tanto, que le han dado á esta Cámara una 
organización en extremo inconveniente y 
peligrosa.— «Es evidente, ha dicho Story, W 
que, para asegurar los conocimientos y la 
capacidad necesaria para llenar todas las 
funciones confiadas al Senado, es necesario 
tener un número de Senadores bastante ex- 
tenso para encontrar una variedad suficiente 
de talentos, de aptitudes y de experiencia. 
El Poder Legislativo, para ser ejercido 
con inteligencia y con acierto, necesita po- 
seer en alto grado el patriotismo y el sa- 
ber. Si el número de los miembros es de- 
masiado pequeño, se debe temer que algunos 

<l) Btory, «GomentarioB sobre la Constitución de los Estados Uni- 
dos»», tomo I, pág. 890. 



192 SL PODSB LBOISLATIVO 



deberes sean descuidados ó imperfectamen- 
te cumplidos. Ningún genio, ninguna acti- 
vidad podrá satisfacer á todos los asuntos 
múltiples del gobierno si no es auxiliado 
por la fuerza y por el saber del número. El 
Senado debe, pues, ser algo numeroso, aun 
cuando, por otras razones, no deba serlo 
tanto como la Cámara de Representantes^. 
Nuestro Senado, compuesto de diez y nueve 
miembros solamente, es demasiado reduci- 
do para que pueda contener en su seno esa 
variedad de talentos y aptitudes que el emi- 
nente constitucionalista que acabo de citar 
considera, con sobrada razón, indispensables 
para que ese órgano del Poder Público 
desempeñe sus funciones de una manera 
satisfactoria. 

No es este, sin embargo, el único, ni tam- 
poco el mas grave inconveniente que ofrece 
un Senado compuesto, como el nuestro, con 
un reducido número de miembros. En una 
Cámara de diez y nueve Senadores, diez, que 
hacen la mitad más uno, son suñcientes para 
deliberar y adoptar resoluciones; y como 
estas se toman ordinariamente á mayoría 
de votos, seis Senadores pueden, sin obstá- 
culo alguno, resolver las mas graves cues- 
tiones que se presenten en la Cámara. Y 
como es muy fácil que seis ú ocho Senado- 
res, durante el largo periodo de sus funcio- 
nes, lleguen á ponerse de acuerdo y formen 
una camarilla, cuya acción serla, en la 
generalidad de los casos, irresistible, existe 
siempre el gravísimo peligro de que todo 



BL PODBR LBGtSLATiyO 193 

el poder del Senado se aplique á favorecer 
los ilegítimos intereses personales 6 de cír- 
culo, con positivo perjuicio de los intereses 
generales del país. 

Si el número de miembros de la Cámara 
de Representantes se elevara, como lo he indi- 
cado en el capítulo anterior, á ochenta y cin- 
co 6 noventa y, en vez de establecer en la 
Constitución el falso principio de la igual re- 
presentación de todos los Departamentos en 
el Senado, se adoptara el sistema de la Cons- 
titución Chilena, que dá á cada sección deí 
país un Senador por cada tres Diputados^ 
ó por una fracción de dos, nuestra Cámara 
de Senadores tendría treinta miembros, nú- 
mero que, siendo reducido, no ofrece, sin 
embargo, ninguno de los inconvenientes y 
peligros que dejo indicados. 



194 BL PODBR UDGMLATIVO 



•ÜMABIO— Daración de 1m Amelones de lot miembrot de U Oámua 
de Senadores — Articalo W de U Oonstitnción de U Ke- 
pdblica— Prescripciones del Derecho Constitaclonal posi- 
tivo de otros pueblos á este respecto—Demostración de 
qne los Senadores deben permanecer en el ijercicio de 
sos fundones un periodo de tiempo más largo qne el se- 
fialado para los miembros de la Cámara de Representan- 
tes—Peligros que ofrece nn período de duración de las 
funciones senatoriales demasiado largo— Juicio sobre nues- 
tra Constitución á este respecto— ¿Cómo debe renovarse 
el personal de la Cámara de Senadores?- Benoración to- 
tal y renovación parcial— Proscripciones del Derecho Cons- 
titucional positivo de todas las sociedades que tienen Se- 
nado electivo y temporario— Demostración de que loe 
miembros del Senado deben ser renovados parcialmente 
— Venti^M de este sistema— Inconvenientes qne ofrece el 
sistema de la renovación por mitad de la Cámara de Se- 
nadores — Examen del articulo 36 de la Constitución de 
la República que prohibe la reelección inmediata de los 
Senadores— Cómo esta disposición constitucional, además 
de no tener fundamento alguno, es contraria á la natu- 
ralesa y al carácter de la Cámara de Senadores. 

4 Cuánto tiempo han de permanece!' los 
Senadores en el ejercicio de sus funciones ? 
—Esta, como todas las demás cuestiones 
que ofrece el estudio de la organización de 
las dos ramas del Poder Legislativo, ha 
recibido muy diversas soluciones en el Dere- 
cho Constitucional positivo de todas las so- 
ciedades sometidas al régimen de las institu- 
ciones libres.— «Los Senadores, dice el artí- 
culo 29 de nuestra Constitución, durarán en 
sus funciones por seis años, debiendo reno- 
varse por tercias partes en cada bienio y 
decidiéndose por la suerte, luego que todos 
se reúnan, quienes deban salir el primero y 
segundo bienio, y sucesivamente los más 



BL PODBR LBaiSLATIVO 195 

antiguos».— En Venezuela, la duración de 
las funciones senatoriales es de dos añds 
solamente; en Salvador es de tres años; en 
Méjico y Ecuador de cuatro. En los Estados^ 
Unidos, Chile, Perú, Nicaragua, Haití y Pa=- 
raguay, los Senadores permanecen seis años, 
como en nuestro país, en el ejercicio de sus 
funciones; en Bélgica, Dinamarca y Rumania 
ocho años, y nueve en Francia, Países Bajos, 
Suecia y República Argentina. Comparando 
estas disposiciones constitucionales con las 
que fijan el período de renovación del per- 
sonal de la Cámara de Representantes resul- 
ta que, con excepción de Venezuela, la dura- 
ción de la funciones senatoriales es mucho 
más larga en todos los pueblos que la de las 
funciones de los Diputados. La razón de 
esta diferencia se verá en el examen que 
paso á hacer de esta cuestión interesante. 
Al determinar, de una manera general, en 
la primera parte de este capítulo, las con- 
diciones que debe reunir el Senado para 
que pueda desempeñar convenientemente las 
importantes funciones que le corresponden 
en el organismo político, he dicho que, pues- 
to que la Cámara de Representantes, cor- 
poración cuyo personal debe ser renovado 
con bastante frecuencia para que, en todo 
momento, sea un fiel reflejo de la opinión 
pública, tiene una muy marcada propensión 
á volver sobre sus resoluciones anteriores, 
introduciendo en ellas constantes modifica- 
ciones, destruyendo hoy la obra de ayer 
para hacer otra tan efímera como aquella, 



196 BL PODBR LBOISLATIVO 

dando así & las leyes y á las instituciones 
una instabilidad sumamente perniciosa, por- 
que es contraria á su misma naturaleza y 
á la función que desempeñan en la sociedad, 
el Senado debe organizarse de manera que 
su acción tienda á dar fljeza á las institu- 
ciones y á las leyes, sin perjuicio de las 
modificaciones que sean exigidas por el 
progresivo desenvolvimiento de la sociedad. 
Y es evidente que nada puede favorecer 
tanto esa tendencia como una larga dura- 
ción de las funciones senatoriales, porque, 
formado el Senado durante muchos años 
por unos mismos individuos, es natural y 
lógico suponer que haya en él espíritu de 
perseverancia y que, en consecuencia, re- 
gularice la marcha de lós negocios públi- 
cos oponiéndose á los bruscos y continuos 
cambios que pretenda introducir en ellos el 
espíritu versátil de la Cámara popular. 

Los Senadores deben permanecer largo 
tiempo en el ejercicio de sus funciones por- 
que, como lo ha dicho el eminente comen- 
tador de la Constitución federal norte-ame- 
ricana, (íes un hecho constatado por la 
experiencia que la mutabilidad de los conse- 
jos públicos, proveniente de una rápida su- 
cesión de miembros nuevos, produce serios 
males. Un cambio de hombres, debe inevi- 
tablemente ir acompañado de un cambio de 
opiniones y de otro correspondiente de me- 
didas. Ahora bien; la experiencia ha de- 
mostrado que un cambio continuo, aún de 
buenas medidas, es inconsistente con toda 



ÉJL PODEtt LBGISLATlVCr l9t 

regla de prudencia y con toda posibilidad 
dé éxito. En todos los negocios humanos se 
requiere tiempo paria consolidar los elemen- 
tos de las medidas mejor concertadas y para 
allanar los pequeños tropiezos que son 
incidentes á toda legislación. Perpetuos 
cambios en las instituciones públicas, no 
solo ocasionan intolerables controversias y 
sacrificios de los intereses privados, sino que 
también impiden el desarrollo de las indus- 
trias y empresas que tienen por fundamento 
de su prosperidad una sabia previsión... Pero 
los malos efectos de un gobierno mudable 
se hacen sentir mas aun en las relaciones 
internacionales. Debilita el respeto y la con- 
fianza de los otros pueblos y destruye todas 
las ventajas relacionadas con el carácter 
nacional. No solamente los actos de este 
Gobierno están expuestos á las maniobras 
sordas y á las intrigas del extranjero, sino 
que su política toda es contrariada por la po- 
lítica más prudente y, sobre todo, más cons- 
tante de las naciones vecinas y rivales. Un 
Gobierno siempre incierto en sus medidas 
para proteger los intereses generales de la 
sociedad exhibe á sus vecinos su debilidad, 
y estos, con perseverante sagacidad, no de- 
jarán de minar todos los elementos de su 
prosperidad» (í\ 

Si para alimentar el espíritu de perseve- 
rancia y de tradición en el Senado es nece- 
sario dar á las funciones de sus miembros 

(1) Story, «Oii the Constitution^», « | 709, 710^ 711 y slipiientes-- 
(Traducción de Florentino Gonzáles). 



1$8 BL POOBR UBGISLÁTIVO 

un largo período de duración, también es 
indispensable adoptar este temperamento 
para fortalecer su independencia. Esta Cá- 
mara, órgano de las ideas y de los intere- 
ses conservadores del Estado, tendrá á me- 
nudo que contrariar las aspiraciones popu- 
lares que no se armonicen con los principios 
de la justicia y del derecho y con las ver- 
daderas conveniencias de la sociedad, ne- 
gando su sanción á las resoluciones que 
adopte la otra rama del Poder Legislativo 
bajo la influencia de los mismos errores y 
extravíos que predominen entre sus repre- 
sentados. Pero como, en estos conflictos, la 
opinión pública se manifestará siempre de- 
cididamente en favor de la Cámara de Re- 
presentantes, solo es dado esperar que el 
Senado se resuelva á promoverlos si se le 
dá una organización apta para infundirle 
una gran dosis de firmeza y de independen- 
cia de acción. Y esto únicamente puede 
conseguirse estableciendo un largo periodo 
de duración para las funciones senatoriales. 
Los miembros de una corporación frecuen- 
temente renovada, interesados en conservar 
la influencia y la popularidad que les han 
dado el puesto que ocupan por breve tiem- 
po á fin de obtener una inmediata reelec- 
ción, lejos de contrariar, siguen siempre las 
corrientes de la opinión pública, por más 
que se desvíen de su verdadero cauce; pero 
si tienen por largo tiempo asegurado el 
ejercicio de su cargo público, como enton- 
,ces pueden fundadamente confiar en que 



BL POD£!R LEGISLATIVO 199 

»ih— ^^^^— — fc— — W— M— ^••^■^— ^^-*^ ■ ■■■■■■ I» ^■1 I I— —^^ ■■■■■■■ I— IM^— ■!■ — ■ !■! I ■ .1 IM ■, M ,M 

antes de la terminación de sus funciones^ 
su oposición á las ilegítimas pretensiones 
del pueblo ha de recibir la aprobación ge- 
neral de la sociedad, no corren riesgo algu- 
no en sacrificar, como ha dicho Story, «mo- 
mentáneamente su popularidad presente en 
cambio de una sólida reputación futura», y 
se encuentran en condiciones de poder obrar 
con toda independencia. Podrá decirse que 
estas observaciones encierran una acusación 
contra la rectitud y la firmeza de carácter 
de los ciudadanos; pero desgraciadamente 
ellas tienen en su apoyo la experiencia po- 
lítica de todas las sociedades y no es posi- 
ble desconocer su perfecta verdad. 

Tales son las razones que existen para 
dar al Senado un período de duración más 
largo que el de la Cámara de Representan- 
tes. Pero esta doctrina debe ser aplicada 
con mucha discreción porque, por poco que 
se la exagere, pierde su bondad y se con- 
vierte en un serio peligro para las liberta- 
des públicas. Si se diera á las funciones 
senatoriales una duración demasiado larga, 
se crearía un cuerpo que, en vez de man- 
tenerse dentro de los límites de un pruden- 
te espíritu conservador, estaría caracteriza^ 
do por una fuerte tendencia á resistir á toda 
idea de innovación y de progreso, como su- 
cede en los Senados vitalicios y heredi- 
tarios de las sociedades regidas por el 
sistema monárquico. Al mismo tiempo la 
responsabilidad moral de los Senadores 
ante el país, única restricción que puede 



200 feL PODBft L1B0I8LATIV0 

oponerse & sus funciones para impedir que 
procedan de una manera arbitraria y des- 
pótica, se debilitarla considerablemente y 
hasta podría llegar á desaparecer por com* 
pleto. Cuando un funcionario público ve 
muy lejana la hora en que ha de resignar 
el cargo que desempeña, se olvida fácil- 
mente de que es un simple mandatario del 
pueblo, se considera libre de toda responsa- 
bilidad y, bajo el influjo de esa tendencia á 
la usurpación inherente á todo poder, come- 
te sin escrúpulos ni temor todo género de 
abusos y de atentados. 

Nuestra Constitución, ñjando en seis años 
la duración de las funciones de los Senado- 
res, ha adoptado un término medio bastan- 
te razonable, que permite que el Senado 
posea las cualidades necesarias para realizar 
los fines especiales de su institución, sin 
ofrecer ninguno de los inconvenientes y pe- 
ligros que acabo de indicar. 

Réstame ahora examinar el último punto 
relativo á la organización del Senado. ¿De 
qué manera se ha de renovar periódicamente 
el personal de esta Cámara? Esa renovación 
puede ser total ó parcial y ambos sistemas 
reciben aplicación práctica en las sociedades 
modernas. En Suecia, Haití y Venezuela, 
el Senado se renueva totalmente en los 
períodos fijados en sus respectivas Constitu- 
ciones; pero en todos los demás pueblos 
que tienen Senado electivo y temporario, se 
emplea el sistema de la renovación parcial,, 
aunque de diferente manera. Así, en Méjico^ 



BL PODER LEGISLATIVO 201 

Ecuador, Chile, Bélgica, Rumania y Dina- 
marca, los Senadores se renuevan por mi- 
tad., en los dos primeros países cada dos 
años, en el tercero cada tres años, y cada 
cuatro en los otros tres. En la República 
de Salvador, la renovación se hace por 
terceras partes cada año; en nuestro país y 
en Estados-Unidos, Perú, Nicaragua y Pa- 
raguay, por terceras partes cada dos años, y 
en Francia, Países Bajos y República Ar- 
gentina, por terceras partes cada tres años. 
Muchos y muy poderosos motivos existen 
para que sean parcialmente renovados los 
miembros de la Cámara de Senadores. Órga- 
no de las ideas y de los intereses conser- 
vadores; representante de la tradición, de 
la estabilidad y del espíritu de perseveran- 
cia, el Senado debe constituirse de manera 
que no pueda haber en su seno bruscos 
cambios de opinión y de tendencias porque 
de lo contrario, perdería sus mas esenciales 
cualidades. Si periódicamente y por medio 
de elecciones generales se formara el Se- 
nado con elementos nuevos, dejaría de ha- 
ber en su marcha fijeza, regularidad y uni- 
dad de propósitos y, aun que en períodos 
más largos^ ofrecería la misma variabilidad 
de opiniones y la misma falta de consecuen- 
cia que la Cámara de Representantes. Pero 
renovándolo parcialmente, sufriría modifi- 
caciones insensibles que no destruirían su 
unidad ni su carácter, pues que, de esa ma- 
nera, sus miembros más antiguos formarían 
siempre una fuerte mayoría con poder mas 

J. DB Á.— 14. P. L.~T. I. 



202 BL PODm LBGISLATIVO 



que suflciente para dar uniformidad & la 
conducta de la Cámara. 

En el sistema de gobierno democrático 
representativo, todos los Poderes, excepto el 
Judicial, están sometidos á una modificación 
constante, y es indispensable establecer en 
alguna parte un elemento fijo, permanente 
que, como el rey en las monarquías consti- 
tucionales, mantenga la continuidad del Po- 
der Público. «Cualquiera que sea el gobier- 
no de una Nación, ha dicho con toda ver- 
dad Laboulaye, W es necesario que tenga 
un punto fijo, un principio de conservación. 
Un pueblo no es una caravana que atravie- 
sa la arena del desierto sin dejar en ella 
señales de sus pasos; es una sociedad que 
tiene un pasado y un porvenir. Para asegu- 
rar su independencia, una nación tiene ne- 
cesidad de aliarse con sus vecinas; pero una 
alianza no es la obra de un día. La organi- 
zación de un ejército, la regularidad de los 
ssrvicios públicos, el establecimiento de los 
impuestos, el crédito, la justicia, la policía 
no son cosas que se improvisan; para todo 
ello se necesita mucha reflexión, mucha 
prudencia y mucho tiempo.. En dos palabras, 
todo gobierno es una tradición. Lo que cons- 
tituye la fuerza de las monarquías y de las 
aristocracias es el espíritu de perseveran- 
cia; lo que hace débil á las democracias es 
el cambio continuo, brusco y sin razono, 
Sigúese, pues, de todo esto, que al Senado, 

(1) Laboulaye, «Quéstíouti Constitotionñellet», p&g, 360. 



BL PODBR LBOIfiLATIVO fiOd 

- , , , . I I - -- I I ■■ I - 1 1 - - - - - • T ~r* 

que es erl las repúblicas representativas el 
gran regulador del mecanismo político, debe 
dársele una existencia permanente, sin so- 
lución de continuidad, para que, en medio 
de esa constante modificación de los Pode- 
deres Públicos, establezca y mantenga la 
unidad del gobierno. Y para darle esa per- 
manencia, sin convertirlo en un cuerpo aris- 
tocrático, es indispensable someterlo perió- 
dicamente á una renovación parcial. De esta 
manera, «los individuos pasan pero la cor- 
poración permanece, y se forma una ins- 
titución que presenta las ventajas de la 
aristocracia sin tener su egoísmo, y las de 
la elección despojada de su movilidad» (i). 

La renovación parcial del Senado es tam- 
bién un medio eficacísimo de evitar los in- 
convenientes y peligros que pudiera ofrecer 
el largo período de duración de esa rama 
del Poder Legislativo. Si en cualquier mo- 
mento se mostrara el Senado demasiado con- 
servador y, dominado por un espíritu retró- 
grado, opusiera tenaz é ilegítima resistencia 
al progresivo desenvolvimiento de la socie- 
dad, en uno ó dos períodos de renovación 
parcial podría esta destruir esa resistencia 
y modificar completamente la opinión do- 
minante en esa Cámara, llevando á ella 
elementos nuevos que estuvieran de acuer- 
do con las aspiraciones populares. Mas con 
la renovación total, el país tendría que so- 
portar, sin medio alguno de defensa, du- 

(1) Laboulave, «E«tudÍ08 sobro la Coustitución de los Estados Uai- 
dos», tomo II, páff. lll. 



204 EL PODISR LSSOI0LATIVO 

rante muchos años, los males que produjera 
un Senado de tal naturaleza. 

Estas son las razones que, en mi concep- 
to, justiñcan plenamente el sistema de la 
renovación parcial del Senado. Pero exis- 
ten diversas aplicaciones prácticas de este 
sistema y conviene averiguar cuál de ellas 
es más ventajosa. Se ha visto ya que la re- 
novación se hace, ó por mitad, como suce- 
de en Bélgica, Dinamarca, Rumania, Chile, 
Méjico y Ecuador, ó por terceras partes, 
como en nuestro país y en las demás so- 
ciedades políticas que tienen Senado elec- 
tivo y temporario, y no es indiferente adop- 
tar uno ú otro procedimiento. Creo, como 
Duvergier de Hauranne (i), que no es con- 
veniente verificar por mitad la renovación 
del Senado, porque tiene ese método todos 
los peligros de la renovación total, sin con- 
tar con ninguna de sus ventajas, «Divide 
las asambleas en dos partes iguales que, 
á causa de esa misma igualdad, fácilmente 
se hacen enemigas, y paraliza las mayorías 
imperantes, sin determinar la formación de 
uua nueva mayoría. Mejor sería entonces un 
Senado totalmente renovado, que otro re- 
ducido á la impotencia y condenado á la 
división por una renovación por mitad». 

Terminaré este capítulo con algunas con- 
sideraciones sobre un artículo de la Constitu- 
ción de la República que tiene estrecha cone- 
xión con las materias que acabo de tratar. — 

(1) «La Républiqae Conserratrice», pá^r* S46, 



fiti PODER LEGISLATIVO 205 

« Los Senadores, dice el artículo 36 de nuestra 
Ley fundamental, no podrán ser reelegidos si- 
no después que haya pasado un bienio al me- 
nos desde su cese.» — ¿Qué razón habrán tenido 
nuestros constituyentes para prohibir la ree- 
lección inmediata de los Senadores? Esta pro- 
hibición, que solo existe en este país y en 
las Repúblicas centro americanas de Sal- 
vador y Nicaragua, es notoriamente infunda- 
da y contraria á la naturaleza y al carácter 
de la Cámara de Senadores. Es infundada 
porque, por regla general, la reelección de los 
funcionarios públicos solo debe racionalmente 
impedirse cuando el que aspira á ser reelecto 
desempeña un cargo que le permite valerse 
de medios oficiales para falsear los resulta- 
dos del voto popular, ya sea por la violencia, 
ó por el fraude y la corrupción. Solo en estos 
casos es prudente privar al país de los 
servicios que puedan prestarle ciudadanos 
que ya han adquirido la experiencia de los 
negocios públicos y que han dado pruebas 
de su competencia y rectitud, para impedir 
que, por medios ilegítimos, escalen las posi- 
ciones oficiales individuos sin escrúpulos y 
sin conciencia. Pero los Senadores no tienen, 
como tales, á su disposición, ningún medio 
oficial de conseguir su reelección contra 
la voluntad de los electores. Es contraria á 
la naturaleza y al carácter de la Cámara 
de Senadores, porque esta corporación debe 
ser modificada de una manera paulatina é 
insensible, á fin de que posea tendencias 
conservadoras y espíritu de perseverancia. 



206 BL PODBR LBOISLATIVO 

y nada puede estar mfts en armonía con es- 
tas cualidades del Senado como la frecuen- 
te reelección de sus miembros. En los Es- 
tados Unidos es un hecho, por larga expe- 
riencia comprobado, que en cada periodo 
de renovación parcial, la mitad de los miem- 
bros del Senado Federal que cesan en sus 
funciones son inmediatamente reelegidos, y 
esto contribuye en gran parte á hacer de 
esa corporación una de las primeras asam- 
bleas políticas del mundo. 



CAPITULO V 



Incompatibilidades parlamentarias 



I 



SUMABIO-^Diferentes clases de incompatibilidades parlamentarias^ 
¿Los funcionarios civiles del Poder ü^ecutivo deben ser 
excluidos del Poder Legrislativo?— Razones alegradas por 
los adversarios de esta incompatibilidad—Disposiciones 
del Derecho Constitucional positivo de todos los pueblos 
á este respecto— Demostración de que los funcionarios 
civiles del Poder Ejecutivo no deben formar parte de 
las Cámaras Legislativas— Limitaciones que deben esta- 
bleceré á esta incompatibilidad parlamentaria — Medida 
conciliadora propuesta por alf^nnos autores y estableci- 
da en las constituciones de Portugral y Bolivia— Impug- 
nación de esa doctrina— De qué manera puede aprove- 
charse el concurso de ciertos funcionarios públieos en las 
tareas de la legislación sin los peligros que acarrea la 
compatibilidad de las funciones legislativas y ejecutivas 
—Examen de los artículos 25 y 31 de nuestra Constitu- 
ción— Inelegibilidad do los funcionarios públicos para los 
cargos de Senador y Representante— Refutación de esta 
doctrina— Casos especiales en que ella debe adoptarse— 
Otra faz de esta incompatibilidad; los legisladores no 
pueden ser nombrados funcionarios públicos — Artículo 34 
de nuestra Constítución— Derecho comparado— En qué 
forma debe establecerse esta incompatibilidad — ¿Debe 
permitirse la reelección de un legislador que renuncia á 
su puesto para aceptar un empleo público? 

En los Códigos Constitucionales de los 
pueblos de instituciones representativas, los 
cargos de Senador y Diputado se han de- 
clarado, en general, incompatibles con el 



208 BL PODBR LEGISLATIVO 

ejercicio: l.o de las funciones ejecutivas, ci- 
viles ó militares; 2.<> de las funciones judicia- 
les ; 3.0 de las funciones eclesi2\sticas. Como 
cada una de estas incompatibilidades parla- 
mentarias ha sido establecida con un fín es- 
pecial, enteramente distinto del de las de- 
más, son también especiales y de muy 
diverso orden las consideraciones que pue- 
den aducirse para demostrar la legitimidad 
y conveniencia de cada una de ellas. Es 
cierto que en todas se encuentra la aplica- 
ción práctica de un mismo principio, del 
principio de la especialización de la$ fun- 
ciones del organismo político; pero no es 
esta la única, ni tampoco la principal razón 
por la cual los funcionarios ejecutivos y ju- 
diciales y los individuos que pertenecen al 
estado eclesiástico han sido excluidos del 
Poder Legislativo por las leyes fundamen- 
tales de todas las sociedades, en diversa 
forma y grado. — Ante todo, es la indepen- 
dencia de los legisladores, es la imparcia-^ 
lidad y la rectitud de los magistrados judi- 
ciales y la dignidad y el prestigio de las 
funciones eclesiásticas, lo que se trata de 
asegurar eficazmente con las incompatibili- 
dades parlamentarias que he indicado hace 
un momento. — Resulta de esto, que es ne- 
cesario examinar separadamente cada in-. 
compatibilidad para poder estudiar con pro- 
vecho este interesante punto de legislación 
constitucional. 

¿Los funcionarios civiles del Poder Eje- 
cutivo deben ser excluidos de las Cámaras 



EL PODER LEGISLATIVO 209 

Legislativas? — Resuelven algunos autores 
negativamente esta cuestión, observando 
que tal exclusión solo serviría para rebajar 
notablemente el nivel de ilustración y de 
experiencia de las asambleas legislativas. 
—Es la práctica de los negocios públicos, 
dicen, la que forma los hombres de Esta- 
do, poco numerosos en cada pueblo; y es 
el Estado quien, para el desempeño de sus 
vastísimas funciones de administración y de 
gobierno, absorbe la máxima parte de los 
hombres eminentes del país. — Por consi- 
guiente, cerrar las puertas de las Cámaras 
para los funcionarios ejecutivos sería una 
medida propia solo para privar á estas de los 
mejores elementos de la sociedad, de los 
ciudadanos que con mayor caudal de luces 
y de experiencia pueden intervenir en las 
difíciles tareas de la legislación. Siguiendo 
esta peligrosa doctrina, hanse declarado 
compatibles las funciones legislativas y eje- 
cutivas en las constituciones de Alemania, 
Prusia, Austria, Dinamarca, Países Bajos, 
República Argentina y Chile (i). 
No estoy conforme con esta doctrina, y 



(1) En los Países Bt^fos, Repúbliea Argentina v Chile, la com]»ati- 
bilioad entre las funciones legrislativas y ejecutivas no es absoluta 
como en los demás pueblos que he indicado, pues existen las siguien 
tes excepcioneSf á la verdad bien limitadas: £n los Países Bi^os, los 
empleados que presidan la elección no son elegihles en el distrito 
donde ejerxan esa función, y no pueden tampoco ser miembros del 
Poder Legislativo los Comisarios del Rey en las Provincias— En la 
República Argentina no pueden ser miembros del Congreso los Mi- 
nistros de Estado; y los Gobernadores de Provincias no pueden ser 
electos Diputados ni Senadores por las de su mando. En Chile no 
pueden ser electos miembros del Poder Legislativo los intendentes 
de Provincias y los gobernadores de departamentos— Los empleados 
con residencia fuera del lugar de las sesiones del Congreso pueden 
ser electos diputados ó senadores, pero, para aceptar estos cargos, 
han de renunciar á sus respectivos empleos. 



210 BL PODBR UBOMUITIVO 

en mi concepto, los fundamentos de la opi* 
nión contraria encierran una verdad indes- 
tructible. El principio de la división de los 
poderes, base esencial de la organización 
política de los pueblos libres, si bien no 
exige que los diversos departamentos del 
Gobierno estén absolutamente separados, re- 
quiere, sin embargo, que cada uno de ellos, 
para el ejercicio de sus respectivas funciones, 
goce de completa independencia y muy es- 
pecialmente que no se encuentre sometido 
& la avasalladora acción de cualquiera de 
los otros. Y este principio constitucional; 
primordial garantía de todas las libertades, 
serla ciertamente desconocido y violado si 
de las Cámaras Legislativas pudieran for- 
mar parte los funcionarios del Poder Eje- 
cutivo.— Es indudable que sobre estos ejerce 
el Presidente de la República poderosísima 
influencia; que el temor de una destitución, 
la esperanza de un ascenso, la gratitud y el 
afecto hacia la persona que les ha dado un 
puesto mas ó menos lucrativo en la admi- 
nistración pública hasta el mismo hábito de 
recibir y cumplir sin observación algunas 
órdenes de sus superiores, colocan á los 
empleados públicos, para quienes, por regla 
casi invariable, la conservación de sus des- 
tinos es necesidad imperiosísima, y único 
camino de prosperidad las promociones, en 
la triste situación de no poder contrariar las 
opiniones y los deseos del Jefe del Poder 
Ejecutivo. De modo, pues, que si estos fun- 
cionarios pudieran formar parte del Poder 



Bis PODBE LBGISLATIVO 211 

I . — t> 

Legislativo, serían siempre, en el seno de 
cada Cámara, dóciles instrumentos del Pre- 
sidente de la República por cuyo medio so* 
meterla éste á su voluntad aquella rama del 
Poder Público, convirtiéndose así la división 
de los poderes en fórmula vana y engañosa. 
En Inglaterra, antes y después de la revo- 
lución de 1688 que consolidó el régimen 
parlamentario, los empleados públicos po- 
dían, sin restricción alguna, formar parte de 
la Cámara de ios Comunes; y fueron tantos 
los que, en cada legislatura, tomaron asiento 
en esa Cámara, debido á la ilegítima inter- 
vención de la Corona v de los ministros en 
las elecciones, y mostraron siempre tal do- 
cilidad y servilismo para con estos poderes, 
que el Parlamento, para garantir su inde- 
pendencia, se vio en la necesidad de excluir- 
los de su seno, no obstante ser esa medida 
contraria á las tradicionales costumbres del 
país.— Tal disposición se encuentra en uno 
de los artículos de la ley de sucesión á la 
corona (act of settlement), sancionada en 
1701, y en la ley de 1705 que se dictó para 
limitar prudentemente la incompatibilidad 
entre el cargo de representante y todas las 
demás funciones públicas, por aquel acto 
del Parlamento establecida en términos ab- 
solutos. 

Una de las más importantes funciones del 
Poder Legislativo es la de vigilar constan- 
temente la marcha del Poder Ejecutivo en 
el desempeño de sus múltiples tareas de 
administración y de gobierno, para impedir 



212 ÍBt POtoKR LBOtSLATIVO 



que trate de ensanchar inconstitucional men- 
te ia órbita de sus atribuciones adoptando 
medidas no autorizadas por la ley, 6 con- 
trarias á las prescripciones de ésta. Desapa- 
reciendo esa barrera, el Ejecutivo, que es 
el más invasor y el más peligroso de todos 
los poderes públicos, no encontrarla dentro 
del organismo político ningún centro de au- 
toridad y de fuerza que opusiera eñcaz re- 
sistencia á sus desmanes y, allanado asi el 
camino, bien pronto llegaría al despotismo. 
— Y ella desaparecería seguramente si no se 
estableciera la incompatibilidad parlamen- 
taria que vengo examinando. — Los funcio- 
narios que formaran parte de las Cámaras 
Legislativas, careciendo de la independen- 
cia necesaria para censurar los actos abu- 
sivos del Presidente de ia República y de 
sus Ministros, guardarían el más profundo 
silencio ante los atentados del Poder Eje- 
cutivo; y cuando alguna voz independiente 
se alzara en el seno de las Cámaras para 
condenarlos, se apresurarían á prestarles la 
más vergonzosa aprobación. 

Por otra parte, no es posible que los em- 
pleados del Poder Ejecutivo desempeñen 
al mismo tiempo, de una manera satisfac- 
toria, sus funciones administrativas y las 
que corresponden á los miembros del Poder 
Legislativo. — Aquellas requieren general- 
mente la continua presencia del funcionario 
en su destino, y no permiten que éste pue- 
da dedicarse á las tareas legislativas, que 
no se reducen á la simple asistencia alas 



EL PODBR LEGISLATIVO 213 

sesiones de la Cámara respectiva, sino que 
también exigen serios y extensos trabajos 
preparatorios, sin los cuales los debates 
parlamentarios serían de todo punto inúti- 
les, cuando no produjeran perniciosos re- 
sultados.— Y con respecto á los empleados 
con residencia fuera del lugar de las sesio- 
nes de las Cámaras Legislativas, la difi- 
cultad que acabo de indicar se convierte en 
la más absoluta imposibilidad material de 
ejercer al mismo tiempo ambas funciones; 
de donde resulta que una de ellas tiene for- 
zosamente que ser abandonada, con perjui- 
cio, unas veces del Poder Legislativo y otras, 
sin duda alguna las más frecuentes, de la 
administración pública. 

Tales son las razones que, en mi concep- 
to, justifican ampliamente la doctrina que 
excluye de las Cámaras Legislativas á los 
funcionarios civiles del Poder Ejecutivo.— 
Ella ha sido adoptada, sin restricción algu- 
na, en nuestro país, por disposiciones cons- 
titucionales que más adelante examinaré, y 
en Bélgica, Grecia, Estados Unidos, Méjico 
Salvador, Costa Rica y Paraguay. En In- 
glaterra, Francia, Colombia, Venezuela, Ni- 
caragua y Ecuador se ha establecido tam- 
bién esta incompatibilidad parlamentaria, 
pero con algunas limitaciones que permiten 
la elección de un reducido número de fun- 
cionarios. Y en Suiza, con inexplicable in- 
consecuencia, se excluye del Consejo Na- 
cional ó Cámara de Representantes, á los 
empleados del Poder Ejecutivo y se per- 



214 BL PODER LBOI8ULT1VO 



mite al mismo tiempo que puedan formar 
parte del Senado 6 Consejo de los Estados. 
— Por mi parte, de todas las restricciones 
que se han puesto & esta incompatibilidad 
parlamentaria, sólo dos encuentro fundadas 
y convenientes. Una de ellas es la que, en 
los pueblos sometidos al régimen parla- 
mentario ó gobierno de gabinete, permite 
que los Ministros de Estado puedan ser al 
mismo tiempo miembros del Poder Legis- 
lativo; porque esto, que en el régimen re- 
presentativo, 6 gobierno presidencial no pue- 
de en manera alguna justificarse, es condi- 
ción necesaria y elemento esencíalfsimo de 
aquel sistema de gobierno. La otra, esta- 
blecida hoy casi sin excepción en el viejo 
mundo, es la que concede á los profesores 
de las Universidades el derecho de poder 
formar parte de cualquiera de las dos Cá- 
maras Legislativas; porque estos funciona- 
rios, por la naturaleza del cargo que desem- 
peñan, conservan toda su independencia, 
desapareciendo así la razón de la incom- 
patibilidad parlamentaria, y por su ilustra- 
ción y su saber, su intervención en las fun- 
ciones legislativas tiene indudablemente que 
ser muy útil para el buen régimen de la 
sociedad. 

Algunos autores, considerando que los 
funcionarios públicos, por sus ^conocimien- 
tos especiales y por su experiencia de los 
negocios públicos, prestarían al país útiles 
é importantes servicios en el seno del Po- 
der Legislativo, pero reconociendo al mismo 



k 



SOi PODBR LBGISLATIYO^ 315 

tiempo que hay perfecta verdad en las ob^ 
servaciones hechas por los defensores de 
la incompatibilidad entre las funciones le- 
gislativas y ejecutivas, han propuesto una 
medida conciliatoria que ha sido adoptada 
ya en las constituciones de Bolivia y Por- 
tugal: — «Que todo elector sea elegible, ha 
dicho Bastiat, defendiendo esta opinión, en 
uno de sus admirables panfletos (i). — Que 
los colegios electorales puedan hacerse re- 
presentar por cualquiera que haya mereci- 
cido su confianza. Pero si la elección recae 
sobre un funcionario público, que sea el 
hombre y no la función quien entre en la 
Cámara. De esta manera, el funcionario, no 
perderá sus derechos anteriores y sus títu- 
los; no se exigirá de é¡ el sacrificio de una 
verdadera propiedad adquirida á costa de 
largos y útiles trabajos. — La sociedad no 
debe exigir inútiles sacrificios.— El funcio- 
nario electo representante, será sustraído á 
la influencia del Poder Ejecutivo; no podrá 
ser destituido ni ascendido. Así, quedará al 
abrigo de las sugestiones del temor y de la 
esperanza. No podrá ejercer sus funciones 
ni percibir la correspondiente remuneración. 
En una palabra, será representante y nada 
más que representante, durante todo el pe* 
rlodo de su mandato. Su vida administrati- 
va quedará, por así decirlo, suspendida y 
sólo estará en actividad su vida parlamen- 
taria».— En la Constitución de Bolivia se ha 



(1) Bastiat, (Euvrea completes, tomo V, pág^. 621— «Incompatibilités 
parlamentaire»». 



316 BL PODBR LBOMLATIVO ^ 



adoptado esta doctrina, estableciéndose lo 
siguiente en su articulo 51: «Los diputados 
no podrán ser empleados, y los empleados 
que sean elegidos diputados serán sustituidos 
interinamente en sus empleos; pero en nin- 
gún caso podrán, durante el periodo consti- 
tucional de la diputación, obtener otro em- 
pleo, ni emolumento de ninguna clase, ni 
aún por vía de ascenso en su carrera. Tam- 
poco podrán ser removidos». 

Esta solución intermedia atenúa, pero no 
suprime, los peligros que trae consigo la 
compatibilidad absoluta de las funciones le- 
gislativas con las ejecutivas. No es en reali- 
dad una solución conciliadora, porque si per- 
mite que los funcionarios públicos puedan 
llevar á las tareas de la legislación el útil 
concurso de sus conocimientos especiales y 
de la experiencia de los negocios públicos, 
esto solo lo consigue sacrificando la inde- 
pendencia del Poder Legislativo.— Es una 
ilusión, es un grave error suponer que será 
sustraído á la influencia del Poder Ejecutivo, 
que quedará al abrigo de las sugestiones del 
temor y de la esperanza, el funcionario electo 
representante ó senador por el mero hecho 
de separarlo de su empleo mientras per- 
manezca en el ejercicio de sus funciones par- 
lamentarias. Esa separación temporaria del 
empleo; esa prohibición de destituir ó ascen- 
der al empleado legislador^ de aumentar 
ó disminuir sus emolumentos, si bien le ase- 
guran el presente, no le garanten contra las 
eventualidades del porvenir. El funcionario 



I 



EL PODER LEGISLATIVO 217 

público electo miembro del Poder Legislati- 
vo no podrá olvidar jamás que, una vez ter- 
minada su corta vida parlamentaria y rea- 
nudadas sus tareas administrativas, volverá 
á encontrarse, despojado de todo privilegio, 
frente al jefe del Poder Ejecutivo y que en- 
tonces este no dejará de premiar sus actos 
de servilismo 6 de castigar sus actos de 
independencia hostilizándolo de todas mane- 
ras, postergándolo en su carrera, disminu- 
yendo sus emolumentos y aun destituyéndole 
de su empleo con pretextos de una legalidad 
más ó menos aparente. De suerte que el 
funcionario legislador, durante toda su vida 
parlamentaria, no obstante su separación mo- 
mentánea del empleo y los transitorios pri- 
vilegios que se le acuerdan, dominado por 
esos temores y esas esperanzas, carecerá de 
toda libertad de pensamiento y de acción, 
y, en el seno de la Cámara de que forme 
parte, será siempre un dócil instrumento del 
Poder Ejecutivo. 

Y no es solamente la independencia del 
Poder Legislativo lo que se sacrifica, per- 
mitiendo que de él puedan formar parte los 
funcionarios públicos.— También se sacrifi- 
ca gran parte de su dignidad, de su presti- 
gio y de su autoridad ante el país. Desde 
luego, es evidente que no puede tener auto- 
ridad, prestigio ni dignidad una asamblea 
que no es independiente, una asamblea que 
no desempeña otro papel que el de dócil 
instrumento de ajenas voluntades. —Pero, 
además de esto, aún cuando los funciona- 

J. DE A.— 15. • P. L.— T. I. 



218 EL PODBR LB0I8LATIV0 

rios legisladores procedieran con entera li- 
bertad, las resoluciones de la Cámara de 
que formaran parte serían miradas siempre 
con desconfianza y desfavorablemente juz- 
gadas por la sociedad.— ¿Contrarían con su 
opinión y con su voto las pretensiones del 
Poder Ejecutivo?— Esa oposición será inter- 
pretada, según acertadamente lo observa un 
constitucional ista italiano (i\ como la obra 
del despecho ó de la animosidad personal, 
y los que así procedan serán considerados 
como rebeldes que se vengan en la Cáma- 
ra de un Ministro que los ha ofendido ó 
postergado, ó como astutos que se valen de 
ese medio para que se compre su adhesión 
ó su silencio con empleos más bien remu- 
nerados.- Favorecen con su opinión y con 
su voto las pretensiones del Poder Ejecuti- 
vo? — No se verá entonces más que un acto 
de vergonzoso servilismo. — La sociedad, te- 
niendo en cuenta la influencia que general- 
mente ejercen sobre los empleados admi- 
nistrativos sus superiores jerárquicos y dando 
fácilmente crédito á los cargos que, contra 
los funcionarios que formen parte de las 
Cámaras, dirijan sus adversarios políticos, 
no dejará de formar esos desfavorables jui- 
cios, que algunas veces podrán ser injustos, 
pero que siempre menoscabarán la digni- 
dad, el prestigio y la autoridad del Poder 
Legislativo. 
No desconozco que sería muy útil la in- 

(1) R. Gattaneo, «Le basi deli'elesione polilica nel gobernó rap- 
presentativo», pág. 123. 



ÉL POÍ)BIl LEGISLATIVO ¿19 

tervención de ciertos funcionarios en la for- 
mación de las leyes; pero el valioso concurso 
de su experiencia y de sus conocimientos 
especiales puede fácilmente aprovecharse 
sin que para ello sea necesario poner en 
peligro la independencia legislativa supri- 
miendo la incompatibilidad que en este mo- 
mento examino. En el Derecho Parlamen- 
tario de todos los pueblos se ha establecido 
que todo proyecto de ley, antes de ser dis- 
cutido en las Cámaras, pase á informe de 
una comisión especial, y no habría incon- 
veniente alguno y sí muchas ventajas en 
que se dispusiera que cada una de esas co- 
misiones especiales, para informar sobre 
determinados proyectos de ley, fuera nece- 
sariamente integrada con aquellos emplea- 
dos superiores del Poder Ejecutivo cuyas 
funciones tuviesen relación con los proyec- 
tos sometidos á su estudio.— Sería también 
de suma conveniencia, como más adelante 
tendré ocasión de demostrarlo, que se acor- 
dara á los Ministros el derecho de asistir 
libremente á las sesiones y de tomar parte, 
aunque sin voto, en las deliberaciones de 
las Cámaras. 

En nuestra Constitución, como ya lo he di- 
cho, se ha establecido esta incompatibilidad 
parlamentaria sin restricción alguna. — «No 
pueden ser electos representantes, dice el 
artículo 25, los empleados civiles ó militares, 
dependientes del Poder Ejecutivo por servi- 
cio á sueldo, á excepción de los retirados ó 
jubilados». Y según el artículo 31, «las cali- 



220 BT. PODIBR UtaiñLXTlVO 



dades exclusivas que se han impuesto á los 
Representantes en el articulo veinticinco, 
comprenden también á los Senadores.»— 
Los empleados retirados ó jubilados no son 
en realidad funcionarios públicos, sino sim- 
plemente ciudadanos que gozan de una pen- 
sión inalterable por servicios anteriormente 
prestados á la Nación y que en manera al- 
guna dependen del Poder Ejecutivo. Luego, 
pues, la excepción hecha en su favor por 
nuestra ley fundamental no puede ser con- 
siderada como una restricción de la incom- 
patibilidad entre las funciones legislativas 
y ejecutivas establecida en los preceptos 
constitucionales que acabo de citar. 

Contiene el artículo 25 de nuestro Código 
Constitucional una disposición que debo exa^ 
minar con algún detenimiento. —Con arreglo 
á ella, los funcionarios públicos, no solo no 
pueden formar parte del Poder Legislativo 
mientras permanezcan en sus empleos, sino 
que ni siquiera pueden ser electos Repre- 
sentantes ó Senadores. En el proyecto de 
Constitución presentado á la Asamblea Cons- 
tituyente, el artículo 2b estaba redactado en 
esta forma: « No pueden ser Representantes: 
1.0 los empleados civiles y militares etc.» 
— Pero la mayoría de la Asamblea, siguiendo 
las opiniones tenazmente sostenidas en su 
seno por el constituyente don Antonio Do- 
mingo Costa, sancionó ese artículo así mo- 
dificado: « No pueden ser electos Represen- 
tantes: 1.0 los empleados civiles y militares, 
etc. » « Los empleados que dependen de nom- 



í 



EL PODBR LEGISLATIVO 221 

bramiento del Gobierno, dijo ese constituyen- 
te, y le están inmediatamente sujetos, no es 
posible que sean Representantes, sin correr 
el riesgo de marchar rápidamente á una 
aristocracia absoluta, tan temible como la 
absoluta democracia. Se dice que el artículo 
no impide sean nombrados Diputados los 
empleados civiles y militares y que pueden 
serlo si renuncian estos empleos. — Pero, se- 
ñores, ¿qué importa en una ley decir: no 
puede hacerse tal ó cual cosa?— ¿Qué impor- 
ta, digo, este precepto si se ha de poder 
eludir dándole una inteligencia tan violenta? 
—Que no pueden ser Representantes los em- 
pleados civiles y militares, pero que no pro- 
hibe sean electos y después escojan ellos el 
cargo que han de servir? — Yo encuentro 
enormes inconvenientes en dejar al arbitrio 
de los empleados ser, si quieren. Represen- 
tantes de la Nación, porque podrían querer 
esos cargos por quererlo así el Poder de 
quien dependían, dejándolos después de haber 
llenado el objeto porque los admitieron. En 
una representación de tan corto número, co- 
mo debe ser la de nuestro país por muchos 
años, no sería difícil extender sobre ella su 
influencia el Poder Ejecutivo, y reducirnos 
á una aristocracia tan perjudicial como el 
extremo de ia democracia, extremos de que 
debemos huir por los ejemplos que nos pre- 
senta la historia Insisto en que sería 

perjudicial que pudiesen ser Representantes 
los empleados del Gobierno por la influencia 
que este ejercería en todas las deliberado- 



222 BL PODHR LBGI8LATIV0 

nes de la Cámara, mucho más si se atiende 
al corto número de diputados de que esta se 
compondrá. — En el día, que el número total 
de los Representantes para este Honorable 
Cuerpo asciende á cuarenta, muy rara vez 
se ha visto reunido el número de veintinueve. 
Cuando el total sea este, debemes creer que 
no pasarán de veinte los que formen la Cá- 
mara lo más del tiempo de las sesiones, y 
no sería difícil adquirirse una mayoría de 
este número; y pudiendo ser Representantes 
los empleados, vendrían á adquirirla ellos, 
quedando así los pueblos sin la garantía que 
tanto recomiendan los publicistas. Yo sé muy 
bien que en esta parte están divididos en 
opiniones; unos sostienen que los empleados 
pueden ser Representantes, otros por el con- 
trario; y para mi modo de ver las cosas, en- 
cuentro mejores las razones de aquellos. 
Insisto también en que la inteligencia del 
artículo 25 no es la que se le dá, cuando él 
empieza con la palabra negativa no pueden 
ser Representantes; pero si hay dudas, como 
se observa por diferentes opiniones que se 
han vertido, yo propongo la corrección si- 
guiente: No pueden ser electos Representan- 
tes^ etc» (1). 

Fué en virtud de estas consideraciones 
que nuestra Asamblea Constituyente agregó 
á la incompatibilidad de las funciones le- 
gislativas con las funciones ejecutivas, la 
inelegibilidad absoluta de los empleados pú- 

(1) «Diario ds Sesiones de la Asamblea Cdnstituyente», pÁ'¿. 105. 



KL PODER LBGISLATIVO 223 

blicos para el desempeño de los cargos de 
Senador y de Representante, medida que has- 
ta entonces ningún otro pueblo liabía adop- 
tado y que al presente solo se encuentra en 
nuestra Constitución y en la de la República 
del Salvador.— ¿Es justa, es necesaria, es, 
por lo menos, conveniente esa inelegibilidad? 
—Creo firmemente que no.— El funcionario 
público electo Representante ó Senador, que 
renuncia á su empleo para poder incor- 
porarse á la Cámara respectiva, se encuen- 
tra desde ese momento, con respecto al 
Poder Ejecutivo, en las mismas condiciones 
que cualquier otro ciudadano. Su conducta 
como legislador no puede ser determinada 
por el temor de verse postergado, ó por la 
esperanza de ascender en una carrera que 
ha abandonado ya, y, por consiguiente, su 
independencia está suficientemente garantida 
contra los ataques que puedan dirigirle el 
Presidente de la República ó sus ministros 
haciendo uso de los medios de que disponen 
para intimidar ó corromper á los funciona- 
rios legisladores. Es cierto que los emplea- 
dos públicos electos representantes ó sena- 
dores, no obstante la renuncia de sus cargos, 
pueden convertirse en serviles instrumentos 
del Poder Ejecutivo; pero esto solo podrá 
suceder mediante el empleo de influencias 
que ninguna relación tendrían con su calidad 
de ex- empleados y que serían igualmente 
eficaces para dominar ó corromper á los 
demás representantes y senadores que jamás 
hubieran sido funcionarios públicos. De suer- 



224 BL I*ODBB USGISLATIVO 



te que, encontrándose estos y aquellos en las 
mismas condiciones, y no existiendo razón 
alguna para suponer que el nivel moral de 
los empleados públicos es inferior al de 
los demás ciudadanos, no es justo negar á 
los primeros el derecho, á los últimos con- 
cedido, de poder ocupar un puesto en la 
Representación Nacional; y al mismo tiem- 
po es en extremo inconveniente privar á 
esta de las luces y de la experiencia acu- 
muladas por los ciudadanos en el ejercicio 
de las funciones administrativas cuando, 
después de abandonadas esas funciones, 
ningún peligro ofrece su intervención en 
las tareas legislativas* 

Pero si condeno la disposición constitu- 
cional que establece en absoluto la inele- 
gibilidad de los empleados públicos para 
los cargos de Senador y de Representante, 
entiendo también que no debe admitirse el 
principio contrario sin restricción alguna. — 
Ciertosx funcionarios, por su elevada posi- 
ción y por los medios de acción de que dis- 
ponen, pueden ejercer presión sobre los ciu- 
dadanos y falsiflcar los resultados del voto 
popular por medio de la corrupción, el frau- 
de y la violencia; y es seguro que, si seles 
acordara el derecho de poder ser electos 
miembros del Poder Legislativo, no dejarían 
de emplear esos medios en su provecho 
personal.— Luego es necesario negarles ese 
derecho para impedir que impongan sus 
candidaturas y ahoguen la libertad electo- 
ral, que es elemento esencialísimo de núes- 



EL PODBR LEGISLATIVO 225 

tras instituciones políticas.— Aplicando esta 
doctrina, la Constitución del Perú dice en 
su artículo 50 : « No pueden ser elegidos Se- 
nadores por ningún Departamento, ni Dipu- 
tados por ninguna Provincia de la Repúbli- 
ca: 1.0 El Presidente de la República, los 
Vice-Presidentes, Ministros de Estado, pre- 
fectos, sub-prefectos y gobernadores, si no 
han dejado el cargo dos meses antes de la 
elección ; 2.^ los vocales y fiscales de la Cor- 
te Suprema de Justicia. )í— Análogas dispo- 
siciones se han establecido en las constitu- 
ciones de Nicaragua, Costa-Rica y Ecuador. 
— En Inglaterra y en Francia, pueblos que, 
por estar regidos por el gobierno parlamen- 
tario ó de gabinete, permiten que los mi- 
nistros y los sub-secretarios de Estado sean 
al mismo tiempo miembros del Poder Le- 
gislativo, se prohibe que los shérij/s, los 
prefectos y algunos otros funcionarios sean 
electos representantes en los condados ó 
departamentos en que ejercen jurisdicción ; 
y en la República Argentina, los Goberna- 
dores no pueden ser llevados al Congreso 
Nacional por las provincias de su mando. — 
En nuestro país, la inelegibilidad estable- 
cida en el artículo 25 de la Constitución de- 
berla limitarse, en cuanto se refiere á los 
empleados civiles del Poder Ejecutivo, al 
Presidente de la República, á sus Ministros 
y á los Jefes Políticos de los Departamen- 
tos, pues estos son los únicos funcionarios 
que podrían conseguir un puesto en la Re- 
presentación Nacional contra la voluntad de 
los ciudadanos. 



226 BL PODBR LBOI8LATIVO 

Las mismas observaciones hechas para 
justificar la doctrina que excluye de las Cá- 
maras Legislativas & los funcionarios civi- 
les del Poder Ejecutivo, demuestran tam- 
bién que, para que aquellas conserven su 
independencia, su autoridad y su prestigio, 
es necesario prohibir que los Senadores y 
los Representantes acepten empleos del Po- 
der Ejecutivo, para desempeñarlos al mis- 
mo tiempo que ejercen las funciones legis- 
lativas. En consecuencia, nada diré ahora 
para justificar, bajo esta nueva faz, la in- 
compatibilidad parlamentaria que vengo 
examinando, establecida en el artículo 34 
de la Constitución de la República en estos 
términos: «Los Senadores y Representantes, 
después de incorporados en sus respectivas 
Cámaras, no podrán recibir empleos del 
Poder Ejecutivo sin consentimiento de aque- 
lla á que cada uno pertenezca y sin que 
quede vacante su representación en el acto 
de admitirlos». 

Esta incompatibilidad se ha establecido en 
las constituciones de todos los pueblos de 
instituciones representativas, sin excepción 
alguna, pero de muy diversa manera. En 
Bélgica, Colombia, Venezuela, Bolivia, Ecua- 
dor y Costa-Rica, los Senadores y Repre- 
sentantes no pueden aceptar empleos del 
Poder Ejecutivo, con excepción de los de 
Presidente, Ministro de Estado y Agente 
Diplomático, ni aun renunciando á sus res- 
pectivos cargos.— Pueden aceptarlos libre- 
mente, pero renunciando á sus funciones 



BL PODBR LEGISLATIVO 227 

legislativas, en España, Grecia, Chile y Perú. 
—En Inglaterra, Francia, Alemania y mu- 
chos otros pueblos europeos se permite que 
los diputados acepten empleos del Poder 
Ejecutivo renunciando á la diputación; pero 
pueden ser inmediatamente reelegidos y en- 
tonces ejercen al mismo tiempo ambas fun- 
ciones. Y en la República Argentina y en 
Méjico se ha adoptado una disposición idén- 
tica á la del artículo 34 de nuestra Consti- 
tución. 

Negar á los miembros del Poder Legis- 
lativo en absoluto el derecho de aceptar 
empleos administrativos, es una medida tan 
innecesaria como perjudicial. — Innecesaria, 
porque, siempre que se adopten las eficaces 
medidas que en seguida indicaré para im- 
pedir que con esos empleos ejerza el Po- 
der Ejecutivo una influencia corruptora so- 
bre los legisladores, la independencia y la 
autoridad de las Cámaras no pueden correr 
ningún peligro por el hecho de que algu- 
nos de sus miembros, dejando de formar 
parte de ellas, pasen á desempeñar funcio- 
nes administrativas. Perjudicial, porque, 
como no abundan los hombres de Estado 
y los administradores competentes, tendrán 
que ser confiados á ciudadanos ineptos, en 
muchos casos, importantes y delicados car- 
gos, para cuyo desempeño solo tuvieran 
aptitudes especiales otros ciudadanos que 
formaran parte del Poder Legislativo.— Con- 
cederles el derecho de aceptar libremente 
empleos administrativos es en extremo pe- 



228 EL rODBR LBÍU8LATIVO 

ligroso, porque entonces el Poder Ejecutivo, 
sin ningún obstáculo, podría comprar con 
ellos el voto de los Diputados y de los Se- 
nadores que estuvieran dispuestos á trai- 
cionar los intereses populares que repre- 
sentan. 

Desaparecen todos los peligros é incon- 
venientes de estas soluciones extremas, con 
la que el articulo 34 de nuestro Código fun- 
damental ha dado á este punto de legisla- 
ción constitucional estableciendo que los Se- 
nadores y Representantes no podrán recibir 
empleos del Poder Ejecutivo sin el consen- 
timiento de la Cámara á que cada uno per- 
tenezca y sin que quede vacante su repre- 
sentación en el acto de admitirlos.— ¿Ofrece 
un empleo el Presidente de la República á 
un Senador ó Representante, teniendo solo 
en cuenta la utilidad de los servicios que 
este puede prestar al país en el desempeño 
de una función de administración ó de go- 
bierno? — No hay en tal caso razón alguna 
para impedir que el empleo sea aceptado, 
siempre que al mismo tiempo quede vacan- 
te el puesto que el Senador ó Representan- 
te ocupa en el Poder Legislativo; y la Cá- 
mara respectiva no dejará de prestar su 
consentimiento para que ese hecho se rea- 
lice.— ¿Es el empleo ofrecido el precio de 
compra de un indigno miembro del Poder 
Legislativo?— Entonces, como la Camarade 
que este forma parte vería menoscabada su 
dignidad y su independencia si se consu- 
maran actos de esa naturaleza, y como na- 



I 



ÉL PODfiR LBJGlSliATlVO 229 

die puede tener más interés que ella en la 
conservación de su autoridad y su presti- 
gio, negará seguramente su consentimiento; 
el empleo no podrá ser aceptado y, en con- 
secuencia, el Poder Ejecutivo no ejercerá, 
por ese medio, una influencia corruptora 
sobre los legisladores. 

En cuanto al derecho, concedido en In- 
glaterra y en la generalidad de los pueblos 
europeos á los Diputados que, para admitir 
un empleo administrativo, han renunciado 
á la diputación, de poder ser inmediatamente 
reelegidos y ejercer entonces al mismo tiem- 
po ambas funciones, es necesario recono- 
cer su inconveniencia si se tienen en cuenta 
estas dos observaciones: Es la primera,, que, 
permitiendo esa reelección, habría en el seno 
del Poder Legislativo funcionarios públicos, 
sobre los cuales ejercería poderosísima in- 
fluencia el Presidente de la República, co- 
mo anteriormente lo he demostrado, v se 
pondría así en peligro la independencia de 
aquella rama del Poder Público. Es la se- 
gunda, que, siempre que se tratara de la 
reelección de un Senador ó Representante 
que hubiese pasado á ser dependiente del 
Poder Ejecutivo, no dejaría este de poner en 
juego todos los medios de que dispone para 
conseguir, por el fraude, la corrupción ó la 
violencia, el triunfo de la candidatura de un 
agente suyo, que podría después prestarle 
importantes servicios en la Cámara de que 
formara parte. De suerte que la reelección 
de un legislador nombrado funcionario pú- 



BL POIMS UnnUTITO 



blico, será generalmente el resultado de la 
coacción oficial y de la falsificación del 
voto popular y un pelifcro para la inde- 
pendencia del Poder Legislativo. 




SL PODER LaaiSLATtVO 231 



11 



SUMARIO— Incompatibilidad de las ftincionefl legislatívas con las fun- 
ciones militares— Disposiciones del Derecho Gonstitucio- 
nal positivo de todos los pueblos á este respecto— Diver- 
sos sistemas— Demostración de que todos los militares, 
sin excepción alg^ina, no deben formar parte del Poder 
Legislativo— Rasónos qne pueden aducirse para combatir 
esta incompatibilidad parlamentaria— Refutación de esos 
argrumentos- Artículos 85 y 31 de la Constitueión de la Re- 
pública, que declaran inelegribles á todos los militares, 
sin excepción alguna, para los cargos de Senador y Re- 
presentante—Ley de 87 de Mano de 1885, que establece 
algrunas excepciones al principio de la incompatibilidad 
de las funciones legislativas con las funciones militares 
—Absoluta inconstitucionalidad de esa ley— Debates de 
la Asamblea Constituyente que demuestran qne esa ley 
es notoriamente inconstitucional. 



Muy numerosas y muy diversas solucio- 
nes se han dado en el Derecho Constitucio- 
nal positivo de las sociedades modernas & 
la delicadísima cuestión de la incompatibi- 
lidad de las funciones legislativas con las 
funciones militares. En Inglaterra, Alema- 
nia, Prusia, Austria, Bélgica, Dinamarca, 
Suecia, Noruega y Portugal, los jefes y 
oficiales de mar y tierra, cualquiera que sea 
su grado, y aunque estén en servicio activo, 
pueden ser elegidos miembros del Poder Le- 
gislativo conservando sus grados y sus em- 
pleos en el ejército 6 en la armada. — En- 
tre las repúblicas Sud y Centro America- 
nas, esta ilimitada compatibilidad de am- 
bas funciones solo ha sido establecida en 
la República Argentina y en Chile, Colom- 
bia y Guatemala. En los Países Bajos y en 
Grecia todos los jefes y oficiales pueden 



282 BL PODBR LBOISLATIVO 

también ser electos Diputados, pero que- 
dando, desde el día de la elección y duran- 
te toda la legislatura, en situación de reem- 
plazo ó de cuartel. — En el Imperio del 
Brasil, al reformar la legislación electoral 
en el aflo de 1881, se estableció que no po- 
dían ser elegidos Senadores ni Diputados 
en la Capital del Imperio y en las provin- 
cias en que ejercieran mando ó jurisdicción 
los generales en jefe de los ejércitos de 
mar y tierra, los Comandantes militares de 
las Provincias, los Inspectores de los cuer- 
pos del ejército, los Inspectores ó Directo- 
res de los arsenales, los Comandantes de 
las estaciones navales, los Capitanes de 
puerto y los Comandantes de los cuerpos 
militares y de policía. Disponen las cons- 
tituciones de Bolivia, Perú y Ecuador que 
los militares no pueden ser electos miem- 
bros del Poder Legislativo por las circuns- 
cripciones electorales en donde ejerzan man- 
do ó jurisdicción, y las de Rumania y Ni- 
caragua declaran inelegibles á los que es- 
tén en servicio activo.- -Esta última dispo- 
sición se ha adoptado también en Francia, 
por la ley electoral de 1875, pero solo con 
respecto á la Cámara de Diputados, pues 
en el Senado tienen entrada todos los mi- 
litares, aunque estén en servicio activo.— 
En España, en Italia solo pueden ser Dipu- 
tados los oficiales generales, y en los Es- 
tados Unidos, Méjico, Honduras y nuestro 
país, las funciones militares son absoluta- 
mente incompatibles con las funciones le- 
gislativas. 



EL PODER LEGISLATIVO 233 

Tal es el actual estado de la legislación 
constitucional sobre esta importante mate- 
ria. Puede ella reducirse, si se prescinde 
de algunos detalles insignificantes, á estos 
seis sistemas: absoluta compatibilidad de 
las funciones militares con las funciones le- 
gislativas; compatibilidad de ambas funcio- 
nes, pero quedando en situación de reem- 
plazo ó de cuartel, durante toda la legisla- 
tura, los militares que sean electos miembros 
del Poder Legislativo; inelegibilidad de los 
militares para las funciones legislativas, 
pero solamente en las secciones del país 
en que ejerzan mando ó jurisdicción; inele- 
gibilidad absoluta de los militares que estén 
en servicio activo para las funciones legis- 
lativas; compatibilidad de las funciones le- 
gislativas con las de los oficiales generales 
de los ejércitos de mar y tierra; absoluta 
incompatibilidad de las funciones militares 
con las funciones legislativas. 

No sé si mi profunda convicción de que 
los ejércitos permanentes son absolutamen- 
te inconciliables con las instituciones libres, 
y sí los execrables y funestísimos efectos 
que el militarismo ha producido en todas 
las sociedades que han tenido la desdicha 
de verse azotada por esa terrible plaga, 
destinada á confundir, humillar y reducirá 
la nada, no el poder de los tiranos enso- 
berbecidos, como las que, según la leyenda 
bíblica, envió Dios á Egipto, sino la digni- 
dad, la soberanía y la libertad de los pue- 
blos, inñuyen tan poderosamente en mi 

J. DK A.— 16. V. L.— T. I. 



234 BL PODKR LEGISLATIVO 

ánimo que no me permiten examinar esta 
caestión con la imparcialidad con que debe 
procederse siempre en toda investigación 
científica; pero considero tan racional, tan 
justa, tan fundada y de una aplicación tan 
necesaria la doctrina que establece la ab- 
soluta incompatibilidad de las funciones le- 
gislativas con las funciones militares, que 
no llego á comprender cómo las doctri- 
nas contrarias que he indicado antes pue- 
den tener partidarios desinteresados y sin- 
ceros. 

Existe la más completa y radical oposi- 
ción entre el espíritu militar y el que siem- 
pre debe dominar en toda asamblea parla- 
mentaria. —En los cuarteles y en los campa- 
mentos, bajo el imperio de las ordenanzas 
militares, bajo la poderosa influencia de una 
disciplina severísima, el espíritu humano, 
adaptándose al medio en que vive, sufre pro- 
fundas transformaciones. El ciudadano ama 
sobre todas las cosas la libertad porque sabe, 
por reflexión ó por instinto, que, no obstante 
las agitaciones y los desórdenes que suelen 
acompañarla, no hay sin ella dignidad ni 
bienestar para los pueblos; para el militar 
nada hay preferible al orden, al orden que 
resulta de la estricta aplicación de estos dos 
principios: subordinación y mando. — El ciu- 
dadano solo presta voluntario acatamiento á 
los justos mandatos de la ley; el militar está 
acostumbrado á obedecer ciegamente todas 
las órdenes de sus superiores con la misma 
facilidad con que gobierna despóticamente á 



EL PODER LEGISLATIVO 235 

SUS subalternos. — El ciudadano detesta el 
gobierno personal porque no encuentra en 
él eficaces y durables garantías para sus 
derechos é intereses y solo puede conducir 
á las sociedades á la desmoralización y á 
la ruina; el militar no es enemigo de ese 
sistema político y generalmente se siente 
inclinado á él por interés y por hábito. Por 
interés, porque el gobierno personal solo 
puede subsistir con el apoyo de la fuerza 
militar que entonces se hace dueña de los 
destinos del país; por hábito, porque en los 
ejércitos no ha conocido más autoridad 
que la unipersonal, la única capaz de man- 
tener en ellos el orden y la disciplina y de 
conducirlos á la victoria. — Así, en la anti- 
gua Roma, la clase militar impuso el gobier- 
no personal con el Imperio; en la edad me- 
dia con los monarcas absolutos; en Francia 
con los dos Napoleones y en la América del 
Sud con esa raza abominable de los Guzmán 
Blanco, para oprobio nuestro engendrados 
en la oscuridad de los cuarteles. 

Domina, pues, en la clase militar un es- 
píritu muy marcado de orden, de obedien- 
cia y de mando; de orden sin libertad, de 
obediencia ciega, de mando sin restriccio- 
nes. Y como en las asambleas parlamen- 
tarias debe reinar un espíritu completa y 
radicalmente opuesto á este; como las Cá- 
maras deben tener ilimitada libertad é in- 
dependencia de pensamiento y de acción, 
no solo para dictar las leyes tutelares de 
los derechos é intereses individuales y co- 



236 BL PODBR LBUI8LAT1VO 

lectivos, sino que también para fiscalizar, 
criticar y oponer enérgica y eficaz resisten- 
cia á los avances del Poder Ejecutivo, que 
es el más invasor y el mfts peligroso de 
todos los Poderes Públicos, paréceme evi- 
dente que son incompatibles las funciones 
militares con las funciones parlamentarias. 
¿Qué concurso útil y benéfico pueden pres- 
tar, en las tareas de la legislación, los que, 
como los militares, no aman ni comprenden 
la libertad, que para ellos es desorden y 
anarquía?— ¿Qué respeto podrá tener la cla- 
se militar, al tomar parte en las tareas legis- 
lativas, á los derechos é intereses popula- 
res, cuando ella se crea siempre intereses 
distintos y á veces contrarios á los del pue- 
blo; cuando no toma participación alguna 
en los trabajos de producción que alimen- 
tan á la sociedad y vive casi completamen- 
ie divorciada de esta porque el uniforme 
encuentra en la generalidad de las clases 
sociales las mismas resistencias que la so- 
tana?— ¿Qué conducta observarán los mili- 
tares en el seno del Parlamento en presen- 
cia de los avances y de los alentados del 
Poder Ejecutivo, acostumbrados como es- 
tán, en virtud del principio de la obedien- 
cia pasiva que es la base de la disciplina, 
á cumplir sin observación alguna las ór- 
denes del Presidente de la República, á 
quien consideran como el depositario de la 
más elevada autoridad pública?— ¿Cómo, ha- 
bituados á obedecer sin la menor resisten- 
cia y á mandar sin restricción alguna, «po- 



EL PODER LEGISLATIVO 2B7 

drán apreciar, como lo observa Laveleye, (i) 
el mecanismo de una constitución política 
en el que todo poder debe encontrar un 
contrapeso y en el que el espíritu de re- 
sistencia tiene su lugar marcado y necesa- 
rio», para aplicarlo con decisión y energía 
cuando el Ejecutivo salga tuera de la órbi- 
ta de sus atribuciones constitucionales? — 
No, los militares, por sus hábitos, por sus 
tendencias y por su espíritu no pueden ser 
legisladores en un pueblo libre. 

¿Porqué los empleados civiles del Poder 
Ejecutivo deben ser excluidos de las asam- 
bleas legislativas?— Porque, como ya lo he 
dicho antes, el Presidente de la República 
ejerce sobre ellos poderosísima influencia; 
porque el temor de una destitución, la es- 
peranza de un ascenso, la gratitud y el afecto 
hacia la persona que les ha dado un puesto 
mas ó menos lucrativo en la administración 
pública y hasta el mismo hábito de recibir y 
cumplir, sin observación alguna, órdenes de 
sus superiores, colocan á esos empleados, 
para quienes, por regla casi invariable, la 
conservación de sus destinos es necesidad 
imperiosísima y único camino de prosperidad 
las promociones, en la triste situación de no 
poder contrariar las opiniones y los deseos 
del jefe del Poder Ejecutivo; porque si esos 
funcionarios públicos pudieran formar par- 
te del Poder Legislativo, serían siempre, en 
el seno de cada Cámara, dóciles instrumen- 

(1) Laveleye, «Essai sar les formes de Gonvernement», pá^. 95. 



238 BL PODBR LBQIRLATIVO 

tos del Presidente de la República por cuyo 
medio someterla este & su voluntad aquella 
rama del Poder Público, convirtiéndose así 
la división de los poderes en fórmula vana 
y engañosa. Pues por estas mismas causas 
los militares deben ser también excluidos 
de las asambleas legislativas, porque sobre 
ellos ejercen una acción muchísimo mas efi- 
caz que sobre los empleados civiles. — El te- 
mor de ser destituidos de los empleos que 
desempeñan y la esperanza de ascender en 
su carrera, son sentimientos que obran so- 
bre los militares con mucha más fuerza que 
sobre los empleados civiles; porque aquellos> 
por su educación y por sus hftbitos, no pue- 
den, tan fácilmente como estos, dedicarse á 
otras tareas ajenas á su profesión, y porque 
les denomina la ambición de grados y de ho- 
nores.— También es mas íntima la adhesión 
de los militares al jefe del Poder Ejecutivo 
que la de los empleados civiles y están mu- 
cho mas acostumbrados que estos á recibir 
y cumplir sin ninguna observación todas 
sus órdenes. Quiere decir pues que, si las 
causas que acabo de indicar son suficientes 
para justificar la incompatibilidad de las fun- 
ciones legislativas con las de los empleados 
civiles del Poder Ejecutivo, lo son muchí- 
simo más todavía para justificar la incom- 
patibilidad de las funciones legislativas con 
las funciones militares. 

¿Qué podrá decirse para desconocer la 
legitimidad de esta incompatibilidad parla- 
mentaria?— ¿Que es una incalificable injus- 



EL PODER LEGISLATIVO 239 

ticia negar á los militares el honrosísimo 
derecho, concedido á los demás ciudadanos 
de ocupar un puesto en el Poder Legislativo, 
cuando son ellos los que desempeñan la 
gloriosa misión de defender la independen- 
cia nacional y de mantener la paz pública á 
costa de grandes sacriflcios? — No; porque, 
fuera de que no es cierto que solo los mili- 
tares sean los defensores de la independen- 
cio nacional y de la paz pública, es necesa- 
rio tener ante todo en cuenta que los puestos 
de Senador y Representante, así como todos 
los demás cargos públicos, se deben confiar, 
no á los que hayan prestado servicios al 
país, á título de recompensa de sus sacrifi- 
cios, sino á los ciudadanos que, por sus apti- 
tudes, ofrezcan garantías de que desempe- 
ñarán convenientemente esas funciones; y 
creo haber demostrado que los militares no 
pueden, sin graves peligros para la sociedad, 
formar parte del Poder Legislativo.— ¿Que las 
Cámaras tienen necesidad de contar con las 
luces y los conocimientos especiales de los 
militares, porque á ellas corresponde dictar 
las leyes relativas á la organización de los 
ejércitos y á otras materias que tienen atin- 
gencia con la guerra?— Tampoco; porque^ 
como lo he dicho al ocuparme de la incom- 
patibilidad de las funciones administrativas 
con las funciones legislativas, el concurso^ 
en muchos casos valioso, de la experiencia 
y de los conocimientos especiales de los 
militares, puede fácilmente aprovecharse sin 
que para ello sea necesario permitirles que 



Ü40 BL PODER LB^ISIiATIVO 

formen parte de las Cámaras y que, en con- 
secuencia, pongan en peligro la independen- 
cia del Poder Legislativo.— Estableciéndose 
que las Comisiones de cada Cámara, que 
deben informar sobre los proyectos de ley 
relativos A «asuntos militares, sean necesa- 
riamente integradas con determinados jefes 
del ejército, y acordando á los ministros el 
derecho de asistir libremente alas sesiones 
del Poder Legislativo y de tomar parte, sin 
voto, en sus deliberaciones, se obtendrían 
excelentes resultados sin los peligros que 
acarrea la compatibilidad de las funciones 
legislativas con las funciones militares. 

He dicho que, en nuestro país, todos los jefes 
y oñciales de los ejércitos de mar y tierra, 
sin excepción alguna, han sido excluidos de 
las asambleas legislativas por los artículos 
25 y 31 de la Constitución. Pero, por ley 
promulgada el 27 de Marzo de 18K, se han 
establecido algunas limitaciones & esa ex- 
clusión. « Los artículos 25 y 31 de la Cons- 
titución, dice el artículo l.<> de esa ley, no 
comprenden á los Generales de Brigada^ á 
los Generales de División y á los Tenientes 
Generales, siempre que no se hallen al man- 
do de fuerzas, ó en el desempeOo de algún 
empleo administrativo al tiempo de la elec- 
ción.» 

La absoluta inconstitucionalidad de esa ley, 
cuyos antecedentes y cuyo objeto son tan 
conocidos como reprobables, es por demás 
evidente. J^os artículos 25 y 31 de la Cons- 
titución dicen que no pueden ser electos 



EL PODBU LEGISLATIVO 241 

Representantes ni Senadores ios empleados 
civiles ó militares dependientes del Poder 
Ejecutivo por servicio á sueldo, y los Gene- 
rales de Brigada, los Generales de División 
y los Tenientes Generales son militares 
dependientes del Poder Ejecutivo por servicio 
á sueldo lo mismo que los más inferioras 
oficíales del ejército. Esta observación es 
concluyeme; pero si así no fuera, toda va- 
cilación y toda duda desaparecerían en pre- 
sencia del acta de la sesión de la Asamblea 
Constituyente del 6 de Julio de 1829, que voy 
á transcribir en seguida: 

(í Se puso en discusión el siguiente artículo: 
Artículo 31. Las cualidades exclusivas que 
se lian impuesto á los Representantes en el 
artículo 25, comprenden también á los Se- 
nadores. 

«El señor Vázquez dijo, que resultarían gra- 
ves inconvenientes de imponer á los Senadores 
las cualidades exclusivas que se impusieron 
á los Representantes, y propuso que se excep- 
tuasen de la exclusión las clases militares 
de Coronel inclusive arriba y á los civiles 
cuyos goces lleguen á tres mil pesos anuales, 
toda vez que cesen en el ejercicio de sus 
funciones mientras desempeñen las de Sena- 
dores. — Fué suficientemente apoyado. 

«El señor EUauri.— No habiendo oído las 
razones que se adujeron para variar los artí- 
culos 18 y 25, como miembro informante de 
la Comisión debo hacer presente, que es un 
principio bastantemente conocido que los 
Cuerpos Legislativos estén en absoluta inde- 



242 BL PODBR LEGISLATIVO 

pendencia para meditar sus resoluciones, 
lo que no sucedería si dejasen de excluirse 
las clases que se pretende introducir en el 
Senado. Por otra parte, resultarla una incon- 
secuencia monstruosa en admitirlas en este 
cuerpo después de excluirlas de la Cámara 
de Representantes. Si el Senado llegase ft 
componerse de hombres de estas clases, es 
bien cierto que no podría guardarse el equi- 
librio en los respectivos poderes, pues que, por 
más virtuosos que ellos fuesen, no podrían 
desprenderse de sus hábitos. Por tanto, aun- 
que otros señores miembros de la Comisión 
se han conformado con la adición propues - 
ta, no puedo admitirla por mi parte. 

«El señor Vázquez. — No encuentro, seño- 
res, ningún principio de analogía entre el 
Senado y la Cámara de Representantes para 
que se pretenda igualar sus formas. Para 
convencerse de esto, basta fijarse en las 
diferentes atribuciones de uno y otro cuerpo. 
Colocado el Senado entre la Cámara y el 
Poder Ejecutivo, le corresponde juzgar so- 
bre las acusaciones de la Cámara contra 
los Altos Poderes y contener los abusos 
del uno y las pretensiones excesivas del 
otro. Para consultar la independencia del 
Senado, además de la garantía moral que 
ofrece la elección indirecta cometida á un 
pequeño número de personas de la confian- 
za del pueblo, á quienes debe suponerse 
conocimientos especiales de los individuos 
que consideren dignos de tan alto puesto, 
importa mucho admitirse esa clase privi- 



BL PODBR LBGISLATIVO 243 

legiada, llena de méritos y, por consecuen- 
cia, de crédito suficiente para que pueda dar 
lugar á ninguna especie de influencia. — En 
mi opinión, pues, la H. Asamblea abrazará 
una conveniencia reconocida admitiendo en 
el Senado las clases que he indicado, y, 
por tanto, insisto en que se adopte la adi- 
ción que he propuesto. 

«El señor García. — Después de haber san- 
cionado la asamblea que la elección de Di- 
putados ha de ser democrática ó directa 
por el pueblo, y que la de Senadores fuese 
poligárquica ó de optimacia, esto es, por 
ciudadanos de los escogidos y más sabios, 
en virtud de tener el Senado que desempe- 
ñar funciones de distinta naturaleza y, si se 
quiere, más elevadas que las de la Cámara 
de Diputados, pues era en aquél en quién se 
depositaba el poder moderador, es visto que 
los individuos que hayan de componer el 
Senado deben reunir cualidades mas espe- 
ciales y otro prestigio que para Diputados; 
y como estas cualidades se suponen reuni- 
das en los empleados, que en todo país 
bien constituido son siempre los de mayor 
respetabilidad, como los más meritorios, 
porque han prestado servicios más distin- 
guidos á la Patria, de aquí es el apoyo que 
di á la indicación de que pudiesen ser ele- 
gidos para el Senado los empleados de pri- 
mera categoría de la clase civil ó militar, 
con tal que, durante el tiempo de su repre- 
sentación, quedaren sin el ejercicio de sus 
empleos y, por consiguiente, independientes 



244 BL PODBR LBOI8LATIVO 

del Poder Ejecutivo, lo cual creo ser tam- 
bién conforme con el espíritu del artículo 
presentado por la Comisión. 

«El señor Ellauri— Es necesario no mirar 
la exclusión que el proyecto propone con 
el carácter de odiosidad que se ha hecho, 
porque ella no importa un agravio & esa 
clase, sino hacer que los diferentes poderes 
se mantengan en absoluta independencia, 
sin que el uno tenga Ja menor influencia 
sobre el otro. Nadie duda de las diferencias 
que hay entre las funciones del Senado y 
la Cámara de Representantes pues que ellas 
están terminantemente consignadas en el 
proyecto de Constitución, llepito que es 
esencial la independencia del Poder Ejecu- 
tivo en ambos cuerpos y, por tanto, insisto 
en que se admita el artículo presentado por 
la Comisión, mediante á que él no prohibe 
que ocupen un asiento en el Senado sino á 
los que sean dependientes del Poder Eje- 
cutivo. 

«Sobré estos fundamentos se sostuvo un 
largo debate en el cual varios señores Di- 
putados explanaron diferentes razones en 
pro y en contra de la moción del señor 
Vázquez; y últimamente, dado el punto por 
suficientemente discutido, se votó como es- 
taba el artículo de la Comisión y fué apro- 
bado. 

«El señor Gadea propuso otro artículo 
con el objeto de aclarar las dudas que pu- 
diera arrojar el anterior, y lo redactó del 
modo siguiente: Los empleados de que ha- 



EL PODER LEGISLATIVO 245 

blan los artículos 25 y 31, como dependien- 
tes del Poder Ejecutivo, son los civiles cuyo 
gocé no ascienda á tres mil pesos, y los 
militares inferiores al grado de Coronel. — 
No habiendo sido apoyada esta moción, no 
fué tampoco considerada.— La sesión se le- 
vantó». 

El rechazo completo de la moción del 
Constituyente Vázquez y del artículo pro- 
puesto por Gadea, así como el debate que 
con este motivo tuvo lugar en la Asamblea 
Constituyeme, no permiten ni siquiera po- 
ner en duda que, por los artículos 25 y 31 
de la Constitución de la República, los mi- 
litares todos, sin excepción alguna, no pue- 
den ser electos Senadores ni Representan- 
tes; que para ellos están completamente 
cerradas las puertas del Poder Legislativo 
y que, por consiguiente, la ley del 27 de 
Marzo de 1885 es absolutamente inconsti- 
tucional. 



246 EL POOBR UMISLATIVO 



III 



8UMARI0— Incompatibilidad de las funciones lojirlsl«^tÍvas con las fun- 
ciones Judiciales— Raxones generalmente aducidas para 
combatir esta incompatibilidad— Demostración de que, 
para izaran ti r la imparcialidad y la rectitud de los ma- 
ICistrados Judiciales es necesario excluirlos do las füncio' 
nes lefrlslativas— Otras consideraciones que Justifican esta 
incompatibilidad iiarlamcntaria— Disposiciones del Dere- 
cho Constitucional positivo de las sociedades modernas i 
este respecto— Inconstitucional Idad de las diversas leyes 
dictadas en nuestro país declarando incompatibles las 
funciones leg^lslativas con las funciones Judiciales— ¿Pue- 
de el Poder Lei^slativo ordinario, crear incompatibili- 
dades parlamentarias?— Incompatibilidad de las funciones 
legislativas con las Amelones eclesiásticas — Razones que 
se aducen para Justificar esta incompatibilidad— Disposi- 
ciones constitucionales de algunos pueblos á este respec- 
to—Las funciones eclesiásticas no son, en general, in- 
compatibles con las funciones legislativas— Los artículos 
25 y 31 de nuestra Constitución establecen la verdadera 
doctrina sobre esta materia. 

Las incompatibilidades parlamentarías que 
han sido objeto de mis anteriores investi- 
gaciones fúndanse principalmente en la ne- 
cesidad de rodear de las mas eficaces ga- 
rantías la independencia, la autoridad y el 
prestigio del Poder Legislativo. — Responden 
á otros fines y se explican por medio de muy 
distintas consideraciones las que ahora debo 
examinar, que son las que excluyen de las 
funciones legislativas á los magistrados ju- 
diciales y á los individuos que pertenecen al 
estado eclesiástico. 

Es opinión generalmente admitida por los 
tratadistas de derecho público y aceptada 
por la legislación constitucional de muchos 
pueblos, que no debe impedirse que los 
magistrados judiciales puedan ser electos 



EL PODER LEGISLATIVO 247 

miembros del Poder Legislativo.— El Poder 
Judicial, dicen los defensores de esta doc- 
trina, que es el mas débil y el mas inofen- 
sivo de todos los Poderes Públicos, no pue- 
de, en manera alguna, atentar contra la in- 
dependencia parlamentaria y, en consecuen- 
cia, no acarrea ningún peligro para esta 
el hecho de que algunos de sus miembros 
formen parte del Senado ó de la Cámara 
de Representantes.— Dicen también que, « en 
materia de legislación, son muy raras las 
personas de gran capacidad y vastos cono- 
cimientos, para correr el riesgo de privarse 
de ellas por medio de exclusiones genera- 
les; y que el empleo de Juez es la mejor 
preparación posible para la legislatura, por- 
que ¿ quién es mas á propósito para entrar 
en discusión acerca de las leyes que el hom- 
bre que ha observado su marcha y sus efec-^ 
tos durante muchos años?» W No desconoz- 
co que hay algo de verdad en estas obser- 
vaciones; pero creo tener muy poderosas 
razones para rechazar esta doctrina y para 
pensar que los que la sostienen no han exa- 
minado esta cuestión bajo su aspecto mas 
grave y mas delicado. 

Entiendo que, para garantir la imparcia- 
lidad y la rectitud de los magistrados judi- 
ciales, es de imprescindible necesidad exclu- 
irlos por completo de las funciones legisla- 
tivas, así como de cualesquiera otras que 
tengan atingencia con la política. No hay 

(1) Bentham, «Tratados sobre la organización jndicial y la codifi- 
cación»; tomo If pág. 71, edición Española de 1843. 



248 BL PODER LS0I8LAT1V0 

misión menos en armonía con la naturaleza 
humana que la de hacer justicia, porque el 
profundo é inquebrantable espíritu de lega- 
lidad que ella requiere cede á veces y se 
doblega ante el poder de las prevenciones 
y de las simpatías, de los odios y de las afec- 
ciones que llegan á dominar hasta á los más 
íntegros magistrados. — El hombre no pue- 
de libertarse en absoluto del poder de las 
pasiones, y los jueces, por el hecho de ejer- 
cer tan sagrado ministerio, no dejan de ser 
hombres; pero un juez solo puede elevarse 
á la altura de su misión, que es un verda- 
dero sacerdocio, no escuchando más voz que 
la de la razón y de la ley. De aquí la ne- 
cesidad de mantenerlos alejados de las lu- 
chas y de las agitaciones de la vida social 
y muy especialmente de las agitaciones y 
de las luchas políticas, que son las que 
más violentas pasiones encienden, para que 
así, llevando una existencia tranquila, oyen- 
do de lejos el rumor de las contiendas de 
los partidos, del violento batallar de las fac- 
ciones, puedan más fácilmente dominar sus 
sentimientos, en el sosiego de la vida amor- 
tiguados, y encontrarse á cubierto de per- 
niciosas influencias que tiendan á desviar- 
los del recto camino de la justicia al re- 
solver, como intérpretes de la ley, los 
continuos conflictos de derechos y de inte- 
reses que á cada paso surgen entre los 
miembros de la sociedad. 

Y como en los parlamentos son inevita- 
bles las apasionadas luchas de los partidos 



KL PODEK LEGISLATIVO 249 

y de las facciones; como en todos sus deba- 
tes y en todas sus resoluciones mézclanse 
siempre las pasiones políticas y adquieren 
tal imperio que generalmente son ellas el 
único móvil que determina la conducta de 
los representantes del pueblo en las asam- 
bleas legislativas, paréceme evidente que es 
de todo punto necesario excluir de las fun- 
ciones parlamentarias á los magistrados ju- 
diciales. 

Ha dicho Montesquieu «que el pueblo es 
admirable para elegir á los que debe con- 
fiar su poder soberano»; pero desgraciada- 
mente esta opinión se encuentra muy á 
menudo desmentida por la experiencia.— Un 
ciudadano de positivo mérito que aspire á 
ocupar un puesto en la representación na- 
cional, pero que, bajo el imperio de los dic- 
tados de la más severa moral política, no 
ponga en juego ninguna influencia ilegítima 
ni haga trabajo alguno para asegurar el 
triunfo de su candidatura, será generalmente 
vencido en la lucha electoral por el más 
vulgar y audaz demagogo que trate de con- 
quistar el voto de sus conciudadanos á fuer- 
za de compromisos, de intrigas y de bajezas. 
Y como esto nadie lo ignora, resulta que, 
salvo rarísimas y muy honrosas excepcio- 
nes, todos los candidatos, en vez de espe- 
rar tranquilos é inactivos el resultado de la 
acción espontánea de los electores, toman 
una participación más ó menos directa en 
los trabajos que se hacen en su favor, con- 
trayendo compromisos y estrechando rela- 

J. DK A. — 17. P. L.— T. I. 



250 RL POOBR I.ICOI8IJITIVO 



clones que más tarde ejercerán poderosa 
influencia sobre . su conducta. — Qué funes- , 
tisimas consecuencias resultarían de estos 
hechos si, no existiendo la incompatibilidad 
parlamentaria de que en este momento me 
ocupo, los magistrados judiciales pudieran 
.ser electos Representantes ó Senadores! — 
Cuftiito peligrarían la independencia y la 
imparcialidad de los jueces ligados por 
estrechos vínculos, creados en todos esos 
manejos electorales, con los políticos, con 
los caudillos y con todas las personas que 
hubieran favorecido eflcazmenie su elevación 
al Poder Legislativo!— \, aun cuando el 
mal no asumiera tan grandes proporciones; 
aunque los jueces tuvieran suficiente virtud 
para conservarse íntegros é imparcíales, 
cuanto sufriría su reputación á causa de 
esas vinculaciones políticas, y cuanto se 
debilitaría la confianza que debe tener la 
sociedad en la rectitud y en la legalidad de 
sus decisiones! — Tan graves se han conside- 
rado estos peligros en higlaterra, que los 
miembros de los Tribunales de Justicia, 
excluidos del Parlamento por la ley, han 
llegado hasta imponerse espontáneamente 
la obligación de no votar jamás en las elec- 
ciones, circunspección que, según Bentham, 
ha contribuido eficazmente á poner su re- 
putación al abrigo de toda sospecha y me- 
noscabo. 

Es, pues, indispensable declarar incompa- 
tibles las funciones legislativas con las fun- 
ciones judiciales para garantir la Imparcia- 



EL PODER LEGISLATIVO 251 

lidad y la rectitud de los magistrados, para 
poner su reputación á cubierto de toda sos- 
pecha y para infundir en el pueblo esa firme 
confianza en la administración de justicia 
que, por sí sola, constituye una preciosa ga- 
rantía de todos los intereses individuales v 
colectivos.— Pero hay más; también es in- 
dispensable establecer esa incompatibilidad 
para que los jueces puedan dedicarse acti- 
vamente al ejercicio de su cargo. «Las fun- 
ciones de un magistrado, ha dicho un dis- 
tinguido jurisconsulto inglés, son inconci- 
liables con cualquier otro ministerio público, 
porque si no está ocupado siempre, como 
juez es preciso que esté constantemente 
dispuesto á ello.» El ciudadano que fuera al 
mismo tiempo juez y miembro del Poder 
Legislativo no tendría ni la tranquilidad de 
espíritu ni el tiempo necesarios para desem- 
peñar con regularidad sus funciones judi- 
ciales, á menos que hiciera completo aban- 
dono de las tareas legislativas. 

En las constituciones de Suiza, Grecia, 
Estados Unidos, Méjico, Venezuela, Salvador, 
Nicaragua y Paraguay, la incompatibilidad 
de las funciones legislativas con las funciones 
judiciales ha sido establecida sin restricción 
alguna.— En Inglaterra, este principio cons- 
titucional no sufre más excepción que la 
siguiente: el Lord Canciller, primer funciona- 
rio judicial del Reino, es quien preside la 
Cámara de los Lores, y es costumbre con- 
ferir la dignidad de Pares á dos de los más 
altos magistrados. En Chile no pueden ser 



252 BL PODKR LROini.ATlVO 

electos Representantes ni Senadores los jue- 
ces letrados de primera instancia, y en el Pe- 
rú, Ecuador, Colombia, Costa-Rica y Países 
Bajos, son los miembros del Superior Tri- 
bunal de Justicia los que no pueden ser 
electos miembros del Poder Legislativo. — 
En Francia solo pueden ser electos di- 
putados los primeros presidentes y los 
procuradores generales de las Cortes de Ca- 
sación y de la de Apelaciones de París. 
Disposiciones análogas á esta rigen en Espa- 
ña y en Italia. Y en Dinamarca, Noruega, 
República Argentina y en nuestro país no 
existe disposición constitucional alguna que 
establezca la más mínima incompatibilidad 
entre las funciones legislativas y las judi- 
ciales. 

A este respecto, como á muchos otros, las 
leyes ordinarias no están en esta República 
en armonía con los preceptos del Código 
fundamental.— El Poder Legislativo, sin de- 
tenerse un solo instante á considerar si es- 
taba ó no facultado para crear incompatibi- 
lidades parlamentarias, sancionó la siguiente 
ley, promulgada el 30 de Junio de 1862: 
«Art. 1^ Tienen incompatibilidad para ejercer 
simultáneamente las funciones de miembros 
del Poder Legislativo : 1.^ Los jueces de los 
tribunales superiores é inferiores; 2.^ los 
ciudadanos que sean miembros de las Jun- 
tas Económico- Administrativas; 3.^ los ciu- 
dadanos comprendidos en las listas de jura- 
dos, ya sea en materia civil ó criminal. — 
Art. 2.0 Los ciudadanos que se encuentren 



EL PODKU IJiJGISLATlVO 253 

en las condiciones del artículo precedente, 
podrán ser electos senadores ó representan- 
tes, pero no podrán tomar asiento en el 
Cuerpo Legislativo sin hacer antes reiiuncia 
de los destinos que ejercían; y si fuesen 
jurados, deberán hacer presente la incom- 
patibilidad para que sean subrogados por 
otros ciudadanos. — Ar(. 3.^ Comuniqúese, 
eto). — Seis años después, el 21 de Noviem- 
bre de 1867, el Dictador Flores, al acercar- 
se la época por él señalada para la reorga- 
nización constitucional de los Poderes Pú- 
blicos, dejó sin efecto la ley que acabo de 
citar, por medio del siguiente decreto: ((Sien- 
do contraria al espíritu de la Constitución 
del Estado la ley de 30 de Junio de 1862, 
que declara incompatible el ejercicio simul- 
táneo de los cargos de jueces de los tribu- 
nales superiores é inferiores, de miembros 
de las Juntas Económico-Administrativas y 
y de jurados en lo civil y criminal con los 
de Representantes ó Senadores de la Na- 
ción, el Gobernador Provisorio, en consejo 
de Ministros, acuerda y decreta: Art. 1.^ 
Suspéndase en todas sus partes y efectos la 
citada ley.— Art. 2.® Dése cuenta oportuna- 
mente al Honorable Cuerpo Legislativo ».— 
Pero este d(icreto sólo estuvo en vigencia 
hasta el 19 de Abril de 1878, fecha en que 
otro Dictador dio al país el actual Código 
de Procedimiento -Civil, en el que, por los 
artículos 12 y 22íí, se declaró que los cargos 
de Juez y de Actuario eran incompatibles 
con los de Senador ó Representante. 



254 EL PODHR LEGISLATIVO 

Tanto los artículos del Código de Proce- 
dimiento Civil que acabo de citar, como la 
ley de 30 de Junio de 1862, contienen dispo- 
siciones abiertamente inconstitucionales y, 
por consiguiente, radicalmente nulas. — Por 
la letra y por el espíritu de la Constitución 
de la República, todos los funcionarios ju- 
diciales, sin excepción alguna, pueden ser 
electos miembros del Poder Legislativo y 
desempeñar simultáneamente ambas funcio- 
nes. Pero su letra, porque no se encuentra 
en ella disposición alguna que expresa ni 
implícitamente declare incompatible el ejer- 
cicio de esos dos cargos; y es sabido que 
el goce de todo derecho, individual ó políti- 
co, no tiene mas restricciones que las que 
expresamente haya establecido la ley. Por 
su espíritu, porque la Asamblea Constitu- 
yente, al discutir y sancionar el artículo 25 
de la Constitución, que es el que trata es- 
pecialmente de las incompatibilidades parT 
lamentarías, declaró de la manera mas cate- 
górica, que los funcionarios judiciales podían 
ser al mismo tiempo miembros del Poder 
Legislativo. En efecto, en la sesión del 13 
de Julio de 1829, examinando la Asamblea 
el artículo 25 del proyecto de ley fundamen- 
tal, los constituyentes A 1 va rez, Costa y Gar- 
cía, con motivo de algunas dudas manifes- 
tadas por el primero, declararon que los 
magistrados judiciales podian ser electos 
Representantes y ejercer ambos cargos, por- 
que no eran dependientes del Poder Ejecu- 
tivo, y con esta declaración se conformaron 



EL PODER LEGISLATIVO 255 

todos los demás Constituyentes sancionando 
ese articulo 25 sin mas modificación que la 
que propuso don Antonino Domingo Costa 
sobre la inelegibiiidad de los empleados 
civiles dependientes del Poder Ejecutivo por 
servicio á sueldo. 

Por otra parte, el Poder Legislativo no 
tiene la facultad de crear incompatibilidades 
parlamentarias. Todo cuanto á la organiza- 
ción de los Poderes Públicos se refiere está 
fuera de su competencia y solo corresponde 
al Poder Constituyente. Tan ilegítimo y ab- 
surdo sería reconocer á los legisladores el 
derecho de modificar, ampliar ó restringir 
las disposiciones constitucionales, como per- 
mitir que un mandatario pudiera modificar 
á su capricho las cláusulas de su mandato, 
porque aquellos no son mas que mandata- 
rios del pueblo y la Constitución es el do- 
cumento en que se establecen las condicio- 
nes y los límites del mandato que la sociedad 
les confiere. De suerte que, como crear in- 
compatibilidades parlamentarias no es otra 
cosa sino modificar la organización de las 
Cámaras Legislativas, aun cuando no fueran 
exactas las observaciones que he hecho ha- 
ce un momento, esta sola consideración se- 
ría mas que suficiente para demostrar la 
inconsütucionalidad de las leyes anterior- 
mente citadas que declaran incompatible el 
ejercicio simultáneo de las funciones legis- 
lativas y judiciales. Y toda ley inconstitu- 
cional es nula, porque, como lo ha dicho 
EL Federalista, «negar estosería afirmar el 



256 EL PODBR LBCUSLATIVO 



absurdo de que el delegado es mas que el 
principal ; que el servidor está arriba de su 
señor ; que los representantes del pueblo son 
superiores al pueblo mismo; que los hom- 
bres que obran en virtud de poderes pue- 
den hacer, no solamente lo que su poderes 
no autorizan, sino lo que prohiben.» 

¿Deben ser excluidos del Poder Legisla- 
tivo los individuos que pertenecen al estado 
eclesiástico? — Los constitucionalistas italia- 
nos contemporáneos, casi sin excepción al- 
guna, sostienen con toda decisión esta in- 
compatibilidad so pretexto de que ella es 
necesaria para asegurar la dignidad y el 
prestigio de las funciones eclesiásticas. «Los 
sacerdotes, di:e Luigi Palma, (D por la 
naturaleza de sus funciones deben nece- 
sariamente ser colocados fuera y por enci- 
ma de los partidos políticos. Un obispo, 
un párroco, un simple sacerdote, para ser 
* tal en realidad, no debe mezclarse en las 
cuestiones políticas; para él no debe haber 
ni Güelfos ni Gibelinos, ni blancos ni negros, 
ni torys ni whigs, ni conservadores ni libe- 
rales, sino creyentes. Colocad á los sacerdo- 
tes en las asambleas comunales, provinciales 
ó legislativas, y por ese solo hecho les ha- 
réis entrar en la vida pública, esto es, en 
las agitaciones de los partidos, en la lucha 
de los intereses, en las intrigas y en los 
ocultos manejos de las fracciones, en sus 
odios, en sus iras, en la violencia de sus 

(1) Luif^i Palma, «Del Poture Elcttoralc nej^li Htati Libcri», pá- 
g^iiia 249. 



EL PODER LEGISLATIVO 257 

rencores, con todas las miserias de la lucha 
de los intereses y de las pasiones.— De- 
sempeñando esas funciones públicas tienen 
forzosamente que luchar, que ofender senti- 
mientos, pasiones, intereses; que exponerse á 
sufrir derrotas como á vencer. — Un sacerdote 
podrá entonces ser un elocuentísimo orador 
político, un hábil legislador, pero ya habrá 
dejado de ser un verdadero sacerdote. Ya no 
puede considerársele como un ser neutral 
en la lucha de las pasiones mundanas, por- 
que ha perdido la serenidad, la santidad del 
ministerio evangélico.— Todo el que entre 
al estado eclesiástico debe renunciar á la 
vida política porque ambas cosas son incon- 
ciliables. Si quiere intervenir en la lucha de 
los partidos que deje de ser sacerdote, por- 
que no es para los de su ministerio el reino 
de este mundo.» 

En algunas Constituciones políticas, esta 
incompatibilidad parlamentaria se ha esta- 
blecido sin limitación alguna. — En Suiza, 
Méjico, Nicaragua, Salvador y Paraguay i 
ningún individuo que pertenezca al estado 
eclesiástico puede ser electo miembro del Po- 
der Legislativo; en Inglaterra existe la misma 
prohibición con respecto á la Cámara de los 
} Comunes, pero en la de los Lores hay veinti- 

séis pares espirituales, que lo son: dos ar- 
zobispos y veinticuatro obispos de Ingla- 
terra y del país de Gales. — También en 
algunos Estados de la Unión Norte-Ame- 
ricana, los sacerdotes de todas las reli- 
giones estuvieron excluidos de las Cama- 



258 EL PODER LBOI8LATIVO 

ras Legislativas por disposiciones cons- 
titucionales que hoy ya están derogadas. — 
En Nueva York, por ejemplo, el número 4 
del articulo vu de la Constitución de 1821, 
decfa: «Puesto que los ministros del Evan- 
gelio, por su prefesión, están consagrados 
al servicio de Dios y al cuidado de las almas 
y no deben ser separados de los grandes 
deberes de su estado, ningún ministro del 
Evangelio 6 sacerdote de cualquiera deno- 
minación, podrá, en ninguna circunstancia y 
por motivo alguno, ser llamado por elección 
ó en cualquiera otra forma, á desempeñar nin- 
guna función civil ó militar.» — Pero esta dis- 
posición fué suprimida en la reforma de la 
Constitución verificada el año 1846 y no ha 
sido jamás restablecida. 

Por mi parte no veo en esta incompati- 
bilidad parlamentaria más que una ilegítima 
hostilidad á los ministros del culto, con el 
aparente propósito de favorecer los intere- 
ses religiosos, pero sin mas fin verdadero 
que el de anular la influencia política que 
pueda tener el clero sobre los miembros de 
la sociedad. — Es cierto que los sacerdotes, 
por la naturaleza de sus funciones, deben 
ser completamente ajenos á las luchas apa- 
sionadas y á las intrigas de los partidos po- 
líticos, y que, mezclándose en ellas, pierden 
gran parte de su dignidad y de su presti- 
gio; pero de esto no se sigue que la ley 
fundamental deba excluirlos del ejercicio de 
las funciones públicas, porque el cuidado de 
los intereses de las Iglesias, bajo un régi- 



BL PODER LEGISLATIVO 259 

men liberal, debe abandonarse por completo 
á los fieles v á las autoridades eclesiásticas, 
y porque la realización de los hechos que 
acabo de indjcar no acarrea ningún peligro 
ni perjudica en nada la buena organización 
de los Poderes, del Estado. — Toda limita- 
ción al derecho de elegibilidad, que excluya 
de la representación nacional á determinada 
clase de individuos, no porque carezcan de la 
independencia y de las aptitudes necesarias 
para el desempeño de las tareas legislativas, 
sino en razón de su profesión ó de sus ideas 
políticas ó religiosas, es]una medida antili- 
beral y contraria á los principios fundamen- 
tales del régimen representativo de gobier- 
no. — Y como los sacerdotes, fuera de los 
casos que más adelante indicaré, tienen su- 
ficiente independencia y pueden poseer las 
mismas aptitudes que los demás ciudadanos 
para el ejercicio de esas funciones públicas, 
es forzoso reconocer que, al excluirlos del 
Poder Legislativo, se procede contra todo 
derecho y contra el espíritu de las institu- 
ciones libres. 

La Constitución de la República dispone 
en sus artículos 25 y 31 que no pueden ser 
electos Representantes ni Senadores los in- 
dividuos del clero regular y los del secu- 
lar que gozaren renta con dependencia del 
gobierno; y, en mi concepto, estos son los 
únicos casos en que puede justificarse la 
incompatibilidad de las funciones legislativas 
con las funciones eclesiásticas. — Los indi- 
viduos del clero regalar^ por el hecho de 



260 EL PODER IJSGI8LAT1VO 

renunciar espontáneamente á toda libertad 
de pensamiento y de acción, y de separarse 
pop completo del movimiento general de la 
vida social, carecen de la independencia y 
de las aptitudes mas indispensables para 
el desempeño de los cnrgos de Senador y 
de Representante; los individuos del clero 
secular que gocen renta con dependencia del 
Gobierno se encuentran en las mismas con- 
diciones que los empleados civiles del Po- 
der Ejecutivo, son verdaderos funcionarios 
públicos y, por consiguiente, es justo exclu- 
irlos de las funciones parlamentarias. 

Dar más extensión á esta incompatibilidad, 
sería crear un odioso rógimen de privilegio 
contra el cual debemos protestar todos los 
que amamos sinceramente la libertad, por- 
que ella consiste, no en que los liberales se 
apoderen exclusivamente de la dirección de 
las sociedades, sino en que se reconozcan 
y se garantan los mismos derechos á todos 
los hombres, cualesquiera que sean sus ideas 
políticas, filosóficas y religiosas. 



CAPÍTULO VI 
Inmunidades parlamentarias 



I 



SUMARIO— Cdino la iiidci>enilenc¡a del Poder Lej^islativo no está su- 
fíaientementc garantida con las incompatibilidades parla- 
mentarias examinadas en el capitulo anterior — Inmuni. 
dadcs parlamentarias — Su objeto y su división en dos 
clases- La irresponsabilidad legal de los miembros del 
Poder Legislativo en Inglaterra y en Francia— Esta in- 
munidad está establecida en el artículo 49 de nuestra 
Constitución — ¿Cuál es el fundamento de esta inmunidad 
parlamentaria?— Su capital importancia— Diversas limita- 
ciones que sufre esta inmunidad parlamentaria— El artí- 
culo 52 de la Constitución de la Repübüca— Sazones que 
justifican el derecho que esc artículo acuerda á toda Cá- 
mara, de corregir á sus miembros por desorden de con- 
ducta en el dcsemi)cño de sus funciones — Deficiencias de 
nuestro derecho parlamentario á este respecto— La ex- 
pulsión de los miembros del Poder Legislativo por im- 
posibilidad física y moral— Lo que debe entenderse por 
imposibilidad física y moral— Justificación de esta cláu- 
sula del artículo 52 de la Constitución— ¿Deben quedar 
sometidos á las leyes sobre abusos de la libertad de im- 
prenta los legisladores que publiquen sus discursos?— So- 
lución de esta cuestión. 

La historia constitucional de todos los pue- 
blos de instituciones libres demuestra acaba- 
damente que, para asegurar la independencia 
del Poder Legislativo, no son suficientes las 
incompatibilidades parlamentarias que he 
examinado en el capítulo anterior. El Poder 
Ejecutivo, para influir eficazmente en las 



262 SL PODISR LBGISLATIVO 

decisiones de las asambleas representativas, 
no solo ha tratado de llevar al seno de ellas 
á los funcionarios públicos, civiles y milita- 
res, sino que también ha empleado los me- 
dios violentos de las amenazas, la persecu- 
ción y el castigo de los representantes del 
pueblo que han opuesto enérgica resistencia 
á sus pretensiones ilegitimas, ó que han 
defendido ideas y principios políticos con- 
trarios á los suyos. En Inglaterra, hasta fines 
del siglo xvií, el Parlamento, para defender 
su integridad y su independencia, mantuvo 
una lucha incesante con los monarcas, que 
públicamente amenazaban á los miembros 
de la Cámara de los Comunes y hasta los 
encarcelaban en la Torre de Londres, por- 
que contrariaban sus aspiraciones y sus 
deseos, ó porque trataban de limitar sus 
exageradas prerogativas. En Francia, bajo 
el Terror, los representantes eran persegui- 
dos y guillotinados á pretexto de «complici- 
dad con los enemigos de la libertad, de la 
igualdad y del gobierno republicano»; bajo 
el Directorio, un considerable número de 
Diputados realistas fué condenado á la de- 
portación, y poco tiempo después, cupo igual 
suerte, bajo el Imperio, á los Diputados re- 
publicanos.— Y en Prusia, en los años de 
1866 y 1867, Bismarck hostilizó á los Dipu- 
tados de la oposición haciendo entablar con- 
tra muchos de ellos acciones penales ante 
los Tribunales ordinarios, por supuestos 
delitos de calumnias y de ultrajes á los mi- 
nistros. 



EL PODER LEGISLATIVO 263 

»fc-— — — ■ ■ ■ ■ I ■ ■■■■! » ■ — ■■■ I I I ■ ■■ ■■ I ■■ - 1 ■ I ■ ■ I 11 !■■ ■ ■ ■ — ^■ ■■■ ■ ■■ ■■■■■ II ■■■■■■ 11 »»■ ■ ■■ 

Con el objeto de impedir esos atentados 
y, por consiguiente, para garantir al Poder 
Legislativo una completa libertad en el ejer- 
cicio de sus funciones, las leyes fundamen- 
tales de todas las sociedades regidas por el 
gobierno representativo han establecido estas 
dos inmunidades parlamentarias: la irres- 
ponsabilidad legal y la inviolabilidad perso- 
nal de los Senadores y de los Representantes. 
—Consiste la primera inmunidad en que los 
miembros de las asambleas legislativas, por 
todo lo que digan ó hagan en el desempeño 
de sus funciones, no incurrirán jamás en 
responsabilidad de ningún género. Consiste 
la segunda en que ningún Senador ó Re- 
presentante podrá ser privado de su libertad 
personal ni acusado criminalmente sino con 
el previo consentimiento de la Cámara de 
que forme parte. 

La irresponsabilidad legal de los miembros 
del Poder Legislativo ha sido siempre con- 
siderada como una de las más indispensa- 
bles prerogativas parlamentarias. — El Par- 
lamento Inglés, apenas constituido, reclamó 
vivamente esa inmunidad para sus miembros 
como si fuera inherente á la naturaleza de 
las funciones públicas que estaban llamados 
á desempeñar; y después de una perseverante 
lucha de cuatro siglos con los monarcas 
que la desconocían á cado paso y la viola- 
ban, cuando la revolución de 1688 le dio 
suficiente autoridad para obligar al poder 
real á hacer un solemne reconocimiento de 
los franquicias y libertades tradicionales de 



P64 fiL PODBR I^(iI.SLATIVO 



los subditos ingleses, «no queriendo, como 
dice Erskine May, * que tan importante 
privilegio dependiera de principios abstrac- 
tos, ni aun que solo estuviera fundado en 
antiguos usos», lo estableció expresamen- 
te en el artículo ix del Bill de Derechos, 
sancionado en el año i del reinado de Gui- 
llermo 111, en los siguientes términos: 
«... IX. Que la libertad de hablar y los 
debates y procedimientos en el Parlamen- 
to no pueden ser materia de acusación 
ni de cuestión en ningún tribunal ó lugar 
fuera del Parlamento ». También en Francia, 
cuando los Estados Generales, transformados 
en Asamblea Nacional por los diputados de 
las comunas, adciuirieron las más amplias 
facultades de un verdadero poder legislativo 
y constituyente, consideraron desde el primer 
momento que, para consolidar su autoridad y 
asegurar su independencia, era necesario es- 
tablecer esta inmunidad parlamentaria; y una 
de sus primeras resoluciones fué la siguiente, 
adoptada en la memorable sesión del 23 de 
Junio de 1789: «La Asamblea Nacional de- 
clara que la persona de cada diputado es 
inviolable; que todos los particulares, todas 
las corporaciones, tribunales, cortes ó comi- 
siones que, durante ó después de la presente 
sesión, osaran perseguir, arrestar ó hacer 
arrestar, detener ó hacer detener á un Di- 
putado en virtud de las opiniones, ideas, 

(1) Sir Tilomas Erskine M:iv, «A trcatlsc oii tlie law, privilejces, 
procedin^s, and ligare of ParlianuMit».— Citado por A. Keynaert, c» su 
4«HistuÍrc de la Dist-ipline Parlanientairo». 



EL PODER LEGISLATIVO 265 

proposiciones ó discursos por él pronuncia- 
dos en ios Estados Generales; así como 
también que todas las personas que pres- 
taran su concurso á alguno de los mencio- 
nados atentados, por cualquiera que sean 
ordenados, serán infames y traidores á la 
Nación y culpables de crímenes capitales.— 
La Asamblea Nacional resuelve, que en 
tales casos adoptará todas las medidas ne- 
cesarias para descubrir, perseguir y casti- 
gar á todos los que sean autores, instigado- 
res ó ejecutores de esos atentados». 

En nuestro país, la irresponsabilidad le- 
gal de los Senadores y Representantes, por 
todos los actos practicados en el desempe- 
ño de sus funciones, se ha establecido en 
el artículo 49 de la Constitución en esta for- 
ma: «Los Senadores y Representantes jamás 
serán responsables por sus opiniones, dis- 
cursos ó debates, que emitan, pronuncien 6 
sostengan durante el desempeño de sus fun- 
ciones». — Y esta misma disposición, con al- 
gunas diferencias insignificantes y puramen- 
te de redacción, que en nada modifican su 
naturaleza y su alcance, se encuentra en 
todas las Constituciones modernas sin ex- 
cepción alguna. 

¿Cuál es el fundamento de esta inmunidad 
parlamentaria? — ¿Qué razones tan podero- 
sas pueden existir para establecer, en favor 
de los miembros del Poder Legislativo^ una 
excepción al principio de la responsabili- 
dad legal de los funcionarios públicos, que 
es de capital importancia en el sistema re- 

J. DE A. — 18. P. L. — T, I. 



I 



266 EL PODER LEGISLATIVO 

presentativo de gobierno? Rossi, en breves 
palabras, ha indicado el verdadero funda- 
mento de esta inmunidad, a Que sería, ha 
dicho, un Diputado que abrigara el temor 
de ver acusadas sus palabras, sus frases, 
sus opiniones? — Evidentemente, se sentiría 
á cada momento embarazado, y este temor 
continuo paralizaría la libre acción legisla- 
lativa» (1). — En efecto; si los Senadores y 
Representantes pudieran ser legalmente res- 
ponsabilizados por las opiniones y los vo- 
tos que emitieran en el seno de su respec- 
tiva Cámara, carecerían de la independencia 
y de la firmeza indispensables para el con- 
veniente ejercicio de sus funciones y, gene- 
ralmente, se abstendrían de proponer, de- 
fender y votar toda medida, por más ven- 
tajosa que fuera, que estuviese en pugna 
con los errores y las preocupaciones popu- 
lares, con los deseos del Poder Ejecutivo ó 
con las pretensiones de determinado parti- 
do político, temerosos de que su conducta 
les acarreara á cada paso acusaciones y 
procesos, iniciados por todos aquellos que 
vieran contrariados sus errores, sus pasio- 
nes y sus ilegítimos intereses. Por otra par- 
te, en todo debate, y muy especialmente en 
los debates parlamentarios en los que siem- 
pre se mezclan las pasiones políticas, son 
inevitables los acaloramientos, las expre- 
siones vehementes, duras, inconvenientes y 
hasta injuriosas que comunmente arranca 

1) Rossi, «Ooors de Droit Gonstitutionnel», tomo IV, pág 9. 



EL PODER LEGISLATIVO 267 

de los labios del orador el mismo ardor de 
la lucha de una manera casi inconsciente. 
Y por este motivo, cuan grandes serian las 
trabas y las limitaciones que sufriría la li- 
bertad de la discusión en el seno del Poder 
Legislativo si sus miembros estuvieran ex- 
puestos á ser acusados por difamación ó 
por injurias ante los magistrados judicialas 
y se vieran, en consecuencia, obligados á 
medir sus palabras y precaverse contra las 
interpretaciones maliciosas de sus más ino- 
centes expresiones! 

Se ha dicho que, sin el privilegio de la 
irresponsabilidad legal, todas las demás pre- 
rogativas y facultades del Poder Legislati- 
vo serian ilusorias.— Y á la verdad, si esa 
inmunidad parlamentaria desapareciera de 
las constituciones políticas, las Cámaras po- 
drían ser fácilmente dominadas, ya por el 
Poder Ejecutivo ya por los directores ó jefes 
de los partidos. Conseguiría sin serias difl- 
cultades ese resultado el Poder Ejecutivo 
iniciando contra los miembros de la oposi- 
ción un sistema de persecuciones que con- 
sistiera en hacer entablar contra ellos con- 
tinuas acusaciones ante los magistrados 
judiciales, para intimidarlos ó para sepa- 
rarlos del Poder Legislativo durante el en- 
juiciamiento y el cumplimiento de la pena 
— Y ese mismo procedimiento podría ser 
empleado contra sus adversarios por los 
directores ó jefes de los partidos para po- 
ner en manos de estos toda la autoridad de 
las asambleas representativas. 



268 £L PODBR IJfiQISLATIVO 



Tales son las poderosas razones que exis- 
ten para establecer, en favor de los Sena- 
dores y Representantes, una excepción al 
principio, fundamental en el régimen repre- 
sentativo de gobierno, de la responsabilidad 
legal de los funcionarios públicos. — Pero 
esta inmunidad tiene varias limitaciones.— 
Desde luego, como el objeto de ella no es 
el de crear un privilegio personal en bene- 
ficio de los legisladores, sino garantir la 
independencia de las Cámaras Legislativas, 
la irresponsabilidad legal de aquellos solo 
es relativa á los actos que practiquen en el 
desempeño de sus funciones. Por todo cuan- 
to digan ó hagan fuera del recinto de las 
Cámaras y como simples ciudadanos, que- 
dan sujetos á todas las responsabilidades 
civiles y penales establecidas en las leyes 
comunes. — En segundo lugar, cada Cámara 
tiene amplias facultades para corregir la 
conducta desordenada de sus miembros v 
hasta para separarlos de sus puestos aun 
en virtud de esos mismos actos por los 
cuales no consiente la ley fundamental que 
se les someta á la jurisdicción de los ma- 
gistrados judiciales. — «Cada Cámara, dice el 
artículo 52 de nuestra Constitución, puede 
también, con las dos terceras partes de vo- 
tos, corregir á cualquiera de sus miembros 
por desorden de conducta en el desempeño 
de sus funciones, ó removerlo por imposi- 
bilidad física ó moral, superviniente des- 
pués de su incorporación; pero bastará la 
mayoría de uno sobre la mitad de los prQ- 



É!L PODER LEGISLATIVO 269 

Seíltes para adnlitir las renuncias volunta- 
fías». 

Conviene examinar con algún detonimien- 
to esta disposición constitucional, que no 
lia sido adoptada sino en nuestro país y en 
Inglaterra, Estados Unidos, República Ar- 
gentina y Paraguay,— p]l derecho que ella 
acuerda á cada Cámara, de corregir á cual- 
quiera de sus miembros por desorden de 
conducta en el desempeño de sus funciones, 
fácilmente se justiflca. En efecto; una Cá- 
mara no puede ejercer sus funciones, de 
una manera ordenada y provechosa, sino 
estableciendo un reglamento interno que de- 
termine las reglas de su procedimiento; pero 
las más sabias prescripciones reglamenta- 
rias serían completamente ineficaces si- pu- 
dieran ser violadas impunemente, si la Cá- 
mara no tuviera el derecho de castigar á 
los contraventores; pues es sabido que las 
disposiciones legales son generalmente letra 
muerta cuando no van acompañadas de la 
correspondiente sanción, civil ó penal. En 
el derecho parlamentario de iodos los pue- 
blos se acuerda á los presidentes de las 
Cámaras la facultad de emplear ciertas me- 
didas disciplinarias, tales como llamar á la 
cuestión ó al orden, ó privar momentánea- 
mente del uso de la palabra á los miembros 
de ellas que diflcultan las deliberaciones 
con su conducta inconveniente ó desordena- 
da; y cuando esas medidas disciplinarias se 
han empleado sin resultado alguno, ó cuan- 
do un Representante ó Senador ha cometi- 



370 ÉL frODteU iJBdíSLAtlVó 



do una infracción tan grave que no puede 
ser suftcienlemente corregida con la más 
severa aplicación de ellas, la Cámara res- 
pectiva debe estar autorizada para corregir 
la conducta desordenada de sus miembros, 
aplicando las peños que considere necesa- 
rias, pues que, de lo contrario, se vería en 
la imposibilidad de desempeñar sus funcio- 
nes y hasta correrla el riesgo de perder gran 
parte de su dignidad y de su prestigio. 

No se ha determinado en la Constitución 
ni en ley alguna lo que debe entenderse 
por desorden de conduela en el desempeño 
de las funciones legislativas, ni tampoco las 
penas que las Cámaras pueden aplicar para 
corregir esos desórdenes; y esta indetermi- 
nación, que no es posible evitar, pone en 
manos de cada Cámara una autoridad penal 
discrecional que sería sumamente peligrosa 
si no fuera que ha sido prudentemente res- 
tringida exigiéndose, para su ejercicio, el 
voto de las dos terceras partes de los miem- 
bros presentes de la asamblea.— También 
en nuestro derecho parlamentario, ó sea, 
en los reglamentos internos de las Cámaras, 
se nota la falta de algunas disposiciones 
necesarias para fijar el procedimiento que 
debe seguirse al aplicar el artículo 52 de la 
Constitución.— En la República Argentina, 
los reglamentos del Senado y de la Cámara 
de Diputados disponen que, en el caso ines- 
perado de que un Senador ó un Represen- 
tante cometiera faltas más graves que las de 
hacer alusiones irrespetuosas, ó imputado- 



EL PODER LEGISLATIVO 271 

nes de mala intención ó móviles ilegítimos 
contra las Cámaras ó contra sus mienibros, 
ó incurrir en personalidades, insultos ó in- 
terrupciones reiteradas, la Cámara decidirá, 
sin previa discusión y por dos terceras par- 
tes de votos, á proposición del Presidente 
ó de cualquiera de sus miembros, si ha lle- 
gado ó no el caso de hacer uso de la fa- 
cultad penal establecida en el artículo 58 
de la Constitución, (análogo al art. 52 de la 
nuestra); y en caso afirmativo, nombrará 
el presidente una comisión especial de cinco 
miembros encargada de proponer las me- 
didas requeridas por las circunstancias (i). 
La segunda cláusula del artículo 25 de la 
Constitución acuerda á cada Cámara la fa- 
cultad de remover, con dos terceras partes 
de votos, á cualquiera de sus miembros 
«por imposibilidad física ó moral supervi- 
niente después de su incorporación». — An- 
tes de emitir opinión sobre el mérito de esta 
disposición constitucional, es necesario ave- 
riguar cual es el sentido y el alcance de la 
expresión imposibilidad moral, que en ella 
se ha empleado. — ¿Consistirá esa imposibi- 
lidad moral en la locura, el idiotismo, la 
caducidad senil ó cualquier otro estado de 
degradación orgánica ó intelectual análogo 
á estos, como algunos lo han pretendido? 
Paréceme evidente que nó. En primer lugar, 
el artículo 52 de la Constitución habla tan- 
to de imposibilidad moral como de imposi- 

(1) Artícttlos 162 del Reg^Iamento de la Cámara de Diputados de la 
Nación y 166 7 167 del Reglamento del Senado. 



1 



272 KL PODRR LBOI8LATIVO 



bilidad física para el desempeño de las fun- 
ciones legislativas, y si los casos que acabo 
de indicar correspondieran á la primora 
categoría, no se concibe cuales debieran ser 
comprendidos en la segunda, pues es im- 
posible que un ciudadano se encuentre in- 
habilitado para formar parte de las Cáma- 
ras Legislativas por causas que tengan una 
relación mas directa y mas íntima con las 
condiciones materiales 6 físicas de la vida 
que las anteriormente indicadas.— En segun- 
do lugar, de la cláusula flnal de ese artículo 
52 de nuestro Código Constitucional se des- 
prende lógica y necesariamente que los 
miembros de las Cámaras que pueden ser 
removidos ó expulsados por imposibilidad 
moral se encuentran en el pleno goce de sus 
faííultades intelectuales y son dueños de sus 
acciones.--En efecto; dispónese en esa cláu- 
sula final que «bastará la mayoría de uno 
sobre la mitad de los presentes para admi- 
tir las renuncias voluntarias » de los Se- 
nadores ó Representantes que deban ser 
removidos por imposibilidad física ó moral 
superviniente después de su incorporación 
á la Cámara respectiva, y es evidente que 
no pueden hacer renuncias voluntarias los 
individuos que se encuentran en un estado 
de degradación orgánica ó intelectual tal co- 
mo la locura, el idiotismo ó la caducidad 
senil. 

Entonces, pues, la imposibilidad moral 
que puede dar mérito á la expulsión de un 
miembro del Poder Legislativo debe consis- 



líL VODmi LEGISLATIVO 273 



tip en el deshonor y la infamia que los actos 
indignos ó criminales reflejen sobre los in- 
dividuos, pues que, depués de las precedentes 
observaciones, no es posible encontrar otras 
causas que inhabiliten moralmente á un ciu- 
dadano para el ejercicio de las funciones le 
gislativas. — Y este es Indudablemente el ver- 
dadero y único sentido de la disposición cons- 
titucional que vengo examinando. — Nuestros 
Constituyentes solo han podido tomarla de 
la Constitución Norte-Americana y de las 
prácticas parlamentarias inglesas; y los actos 
de los parlamentos y la doctrina de todos 
los constitucionalistas de esos dos pueblos 
están de perfecto acuerdo con la opinión 
que acabo de emitir.— En efecto; á ñnes del 
siglo X.VII, John Ashburnham fué expulsado 
del Parlamento inglés por haber recibido 
quinientas libras de manos de negociantes 
franceses para votar en favor de un proyec- 
to de ley, y Sir John Trevor por haber acep- 
tado mil guineas á título de gratiflcación^ 
después de haber contribuido con su voto á 
la aprobación de otro proyecto; en 1814 Lord 
Cochrane y en 1856 Sir John Sadleir fueron 
también separados del Parlamento, eK prime- 
ro por haber hecho circular folsas noticias en 
la Bolsa de Londres, y el segundo por haber 
cometido el delito de falsificación. También 
en los Estados Unidos, por causas análogas 
á estas, han sido expulsados del Congreso 
muchos Representantes y Senadores. — En 
cuanto á la doctrina que á este respecto pro- 
fesan los constitucionalistas ingleses y ñor- 



274 EL PODBR LEGISLATIVO 

te-americanos, con las breves transcripciones 
que paso á hacer de las autorizadas opinio- 
nes de Erskine May y de Story, se verá que 
ella está de perfecto acuerdo con lo que he 
establecido hace un momento interpretando 
el sentido y el alcance de la disposición con- 
tenida en el artículo 52 de nuestra Constitu- 
ción, — Dice Erskine May. « La expul- 
sión (de los miembros de Parlamento) debe, 
en general, estar reservada para los casos 
de infracciones graves que produzcan el efec- 
to deinhabililar al diputado para continuar 
ocupando su puesto y que, si quedaran sin 
correctivo, llegarían hasta perjudicar la dig- 
nidad y el prestigio del Parlamento. — Han 
sido expulsados de las Cámaras individuos 
que han tomado parte en rebeliones, que han 
cometido los delitos de perjurio, de estafa, 
de falsificación, de traición, de concusión, 
de prevaricación en las funciones judiciales 
ó en el ejercicio de sus atribuciones como 
miembros de la Cámara, y también por ha- 
ber ejecutado actos indignos de un funciona- 
rio ó de un hombre de honor, ó por haber 
hecho publicaciones injuriosas contra la 
misma Cámara de que formaban parte» (i). 
— Y Story, se expresa así: « Como pue- 
de suceder que un miembro del Congreso 
haya perdido el sentimiento del deber y de 
la dignidad al extremo de deshonrarla asam- 
blea con su indigna conducta, ó do imposi- 
bilitar las deliberaciones con sus violencias 

(1) Sir Thomas Erskine Mar, <cA. Freative on the law, prívilcges, 
procadigns, and ugag^e of Parliament». 



EL PODER LEGISLATIVO 275 

y sus continuos desórdenes, el derecho de 
expulsar por causas tan graves como estas 
era igualmente indispensable, como medio, 
no normal, sino extremo, de dar satisfac- 
ción á muy legítimas exigencias En la 

Cámara de los Comunes, el derecho dé ex- 
pulsión no está limitado á los casos en que 
un individuo cometa una infracción como 
miembro del Parlamento ó durante las se- 
siones de éste; esa facultad se pone en ejer- 
cicio siempre que, en concepto de la Cá- 
mara, una infracción cualquiera, cometida 
por alguno de sus miembros, es tan grave 
que su autor se inhabilita para el desem- 
peño de las tareas parlamentarias » (0. 

Consistiendo, pues, la imposibilidad moral 
en el deshonor y la infamia que los actos 
indignos ó criminales reflejan sobre los in- 
dividuos, y la imposibilidad física en la lo- 
cura, el idiotismo, la caducidad senil ó cual- 
quier otro estado de degradación orgánica ó 
intelectual análogo á estos, ¿hay justicia y 
conveniencia en acordar á cada rama del 
Poder Legislativo la facultad de expulsar á 
cualquiera de sus miembros por imposibi- 
lidad física ó moral superviniente después de 
su incorporación, como lo hace el artículo 
52 de nuestra Constitución?— No puede ca- 
ber duda alguna de que, en los casos de 
inhabilidad física, tal facultad es legítima é 
indispensable, dado que, en ese estado, es 
materialmente imposible que un individuo 

(1) Story, «Commentaries of the Constitution of the United States». 



'21G EL I*«>1>ER I.EÍWSIJITIVO 



continúe repre?sentanilo al país y tomando 
parte en las tareas leji^islativas.— Y creo tam- 
bién firmemente que es igualmente justo y 
noc<*snrio el ejercicio de esa misma facultad 
en los casos de imposibilidad moral. — Una 
Cámara perdería gran parte de su autoridad 
moral, de su dignidad y de su prestiíjio si 
conservara en su seno á individuos que se 
hubieran deshonrado comi^tiendo crímenes ú 
observando una conducta indigna y vergon- 
zosa. El Poder Legislativo, materialmente 
débil, necesita apoyar su autoridad en la 
gran fuerza moral de la opinión pública; pe- 
ro de seguro que difícilmente podría contar 
con ella una Cámara de la que formaran 
parte individuos t^ue hubieran perdido todo 
derecho al respeto y á la consideración de 
sus conciudadanos, por sus indignidades ó 
sus ci'ímenes. Por estas razones, pues, y 
también porque un Senador ó Representante 
que á tan bajo nivel haya descendido no 
puede merecer ya la confianza que en él de- 
positó el país al elegirlo, considero que es 
necesario acordar ácada Cámara el derecho 
de expulsar á aquellos de sus miembros que, 
de cualquier manera, se hayan inhabilitado 
moral mente para el desempeño de las fun- 
ciones legislativas. 

No desconozco que el ejercicio de esta fa- 
cultad entraña gravísimos peligros; que ella 
podría ser empleada, como lo ha observado 
Story, con miras contrarias á los intereses 
del pueblo, para favorecer las empresas de 
un partido, excluir del recinto legislativo á 



EL PODER LEGISLATIVO 277 

un ciudadano patriota, ó facilitar la adopción 
de una medida perniciosa.— Pero entiendo 
también, como el autor que acabo de citar, 
que, en cuanto es humanamente posible, esos 
peligros se han evitado estableciéndose que 
se necesitan dos terceras partes de votos, 
por lo menos, para que un Senador ó Re- 
presentante pueda ser expulsado de su res- 
pectiva Cámara. En una Cámara regular- 
mente constituida es en extremo difícil que 
las dos terceras partes de sus miembros se 
pongan de acuerdo para cometer una ini- 
quidad, tanto por las invencibles resisten- 
cias que encontraría en la rectitud y honora- 
bilidad de muchos de ellos, como por la cir- 
cunstancia de que, para formar esa mayoría, 
sería generalmente indispensable contar con 
el voto de individuos que pertenecieran á 
diversos partidos políticos, ó á diferentes 
agrupaciones parlamentarias. 

El examen del artículo 52 de la Constitu- 
ción me ha separado un tanto de la materia 
á que está especialmente destinado este ca- 
pítulo; vuelvo á ella para ocuparme de otra 
de las limitaciones establecidas al principio 
de la irresponsabilidad legal de los miembros 
del Poder Legislativo. — Se ha visto ya que 
los Senadores y los Representantes no pue- 
den ser acusados ante los magistrados ju- 
diciales por las opiniones que emitan en el 
seno de su respectiva Cámara, — Pero un 
discurso de un miembro del Poder Legis- 
lativo, que contenga injurias ó calumnias 
contra deterípiíjada persona, puede ser pu- 



278 BL PODER LEGISLATIVO 

blicado, y es necesario averiguar si en ese 
caso tal publicación queda ó nó sometida á 
las prescripciones legales que definen y cas- 
tigan los abusos de la libertad de pensamien- 
to. — Cuando la publicación ha sido hecha ofi- 
cialmente por la Cámara, el autor del discurso 
debe quedar á cubierto de toda responsabi- 
lidad, tanto porque esa publicación no es un 
acto suyo, como porque, de lo contrario, se- 
ría enteramente ilusoria la inmunidad par- 
lamentaria que acuerda completa irrespon- 
sabilidad legal á los Senadores y Repre- 
sentantes por todo lo que digan ó hagan 
en el desempeño de sus funciones, desde 
que la Cámaras pueden y, en mi concepto, 
deben publicar siempre sus debates. Más 
cuando la publicación se hace particular- 
mente por el autor del discurso, puede per- 
fectamente este ser acusado ante los ma- 
gistrados judiciales competentes y castiga- 
do por las injurias ó calumnias que aque- 
lla contenga. Las inmunidades parlamenta- 
rias no han sido establecidas con el objeto 
de crear privilegios personales en beneficio 
de los legisladores, sino pura y exclusiva- 
mente para garantir la independencia de las 
Cámaras Legislativas; por consiguiente, la 
irresponsabilidad legal de los Representantes 
y Senadores solo es relativa á los actos 
que estos practiquen en el desempeño de 
sus funciones. Y como el hecho de que un 
miembro de cualquiera de las dos Cámaras 
publique por su cuenta sus discursos no pue- 
de en manera alguna ser considerado como 



EL PODER LEGISLATIVO 279 

el ejercicio de sus funciones de legislador; 
como esto, según acertadamente lo ha di- 
cho Story, no está en la esfera de sus debe- 
res ni es necesario para el cumplimiento de 
ellos, ninguna razón existe para que el autor 
de tal publicación quede fuera de la acción de 
las leyes que definen y castigan los abusos 
de la libertad de pensamiento. En tales casos 
serla una irritante injusticia imponer á los 
ciudadanos atacados en su honor ó en su 
reputación el enorme sacrificio de no poder 
exigir, ante los magistrados judiciales, el 
castigo de sus difamadores; porque la inde- 
pendencia del Poder Legislativo, único fun- 
damento de las inmunidades parlamentarias, 
no podría correr peligro alguno por el hecho 
de que algunos de sus miembros fueran 
enjuiciados, después de llenadas todas las 
formalidades constitucionales, en virtud de 
actos que hubieran ejecutado fuera de las 
Cámaras y como simples ciudadanos, tales 
como la publicación particular de sus dis- 
cursos. 

En Inglaterra y en los Estados Unidos, 
esta restricción al principio de la irrespon- 
sabilidad legal de los legisladores ha sido 
siempre reconocida. Kent, en su notable obra 
sobre la Jurisprudencia Constitucional de los 
Estados Unidos, cita varios casos de enjui- 
ciamiento y castigo de miembros del Parla- 
mento por haber publicado discursos en los 
que se difamaba á determinadas personas. 
Entre nosotros, como el artículo 49 de la 
Constitución solo declara irresponsables á 



EL I^>DER I.BC1SLATIVO 



los Senadores y Reprcscnlantes, «por las 
opiniones, discursos ó debates que emitan, 
pronuncien 6 sostengan durante el desem- 
/leño de sus funciones», es evidente, en ini 
concepto, que tal restricción existe y debe ser 
iiplicada sin vacilación alguna. 



BI, PODER LBOISLAtirO 281 



II 



SUMARIO— La inviolabilidad personal de los miembros del Poder Le. 
gislativo — Disposiciones de los artícalos 50 y 51 de la 
Constitución de la República— Gomo se ha establecido 
esta inmunidad parlamentaria en las constituciones de los 
demás pueblos de instituciones representativas- Razones 
que justifican el principio de la inviolabilidad personal 
de los miembros del Poder Legislativo y la forma y la 
extensión que se le ha dado en nuestra Constitución— Vi- 
cios de la le^slación Constitucional Norte-Americana á 
este respecto— Demostración de que esta inmunidad par- 
lamentaria no debe impedir que los Senadores y Repre- 
sentantes sean civilmente demandados, como lo establo, 
cen alfirunAs constituciones— ¿Cómo debe proceder una 
Cámara cuando se solicite su previo consentimiento para 
enjuiciar criminalmente á al^mo de sus miembros?— Las 
Cámaras no son verdaderos tribunales de calificación y 
no deben fundar sus resoluciones en el mérito legal de 
los sumarios ó de los fundamentos de las acusaciones — 
Cuando una Cámara impide el ei\}uiciamiento penal de 
alguno de sus miembros, éste puede ser enjuiciado por 
el mismo delito después de cesar en el ejercicio de sus 
funciones— Cuando un Senador ó representante es acusa- 
do criminalmente con la venia de su Cámara, debe con- 
vocarse á su respectivo suplente para que ocupe el pues- 
to de aquél mientras dure el juicio penal— ¿La inviolabi. 
lidad de los lef^isladores se extiende al domicilio de és- 
tos?— Impuj^nación de esta doctrina. 

La segunda inmunidad parlamentaria es 
la inviolabilidad personal de los Senadores 
y de los Representantes. Nuestra Constitu- 
ción establece á este respecto lo siguiente: 
«Artículo 50— Ningún Senador ó Represen- 
tante, desde el día de su elección hasta el 
de su cese, puede ser arrestado, solo en el 
caso de delito infraganti; y entonces, se dará 
cuenta inmediatamente á la Cámara respec- 
tiva, con la información sumaria del hecho.» 
— «Artículo 51 — Ningún Senador ó Repre- 
sentante, desde el día de su elección hastíi 

.1. DK A.— 19. V. L.— T. I. 



283 BL PODER LEGISLATIVO 

el de su cese, podrá ser acusado criminal- 
mente, ni aun por delitos comunes, que no 
sean de los detallados en el articulo 26, sino 
ante su respectiva Cámara; la cual, con las 
dos terceras partes de sus votos, resolverá 
sí hay ó nó lugar á la formación de causa; 
y en caso afirmativo, lo declarará suspenso 
de sus funciones y quedará á disposición 
del tribunal competente.» 

De estas disposiciones constitucionales re- 
sulta, pues, que, en nuestro pai?, esta in- 
munidad parlamentaria consiste en que nin- 
gún miembro del Poder Legislativo puede 
ser privado de su libertad personal ni acu- 
sado criminalmente sino con el previo con- 
sentimiento de la Cámara de que forme 
parte.— Ella ha sido también establecida en 
esta forma en todas las constituciones de 
los pueblos de instituciones representativas 
con excepción de la de la Unión Norte 
Americana, de la del Estado de California y 
de las de Colombia, Venezuela, Costa Rica, 
Salvador y Nicaragua. — En efecto, según 
el articulo I.° de la sección VI de la Cons- 
titución Federal Norte-Americana, los Se- 
nadores y Representantes en todos los casos, 
excepto los de traición, felonía y atentado 
rnntva \a, paz, ó sedición, gozarán del pri- 
e no ser arrestados durante la asis- 
las sesiones de sus respectivas Ca- 
yendo ó regresando de ellas.— Y 
s prácticas parlamentarias de ese 
apoyadas en este caso en disposi- 
3titucional alguna, el enjuiciamiento 



BSL l»ODÉlll LEGISLATIVO 283 

I ■■■ ^ Mi i K h —^i^^MWI I ■■—■ll«l M.H»!»! !■■ W »— ■! ■■!■■■■ ■ ■ M ■ ■ I -■■■■■ I I ■ ^ ■ ■ I I ■ ■ I !■■.■■■ , ■ ■ 11 

de los miembros del Congreso ante los ma- 
gistrados judiciales solo podrá tener lugar 
por los delitos de traición, felonía ó atenta- 
do contra la paz pública y cpn el previo 
consentimiento de la Cámara á que pertenez- 
ca el acusado. — Las constituciones de Ca- 
lifornia (1) y de la República del Salvador, C^) 
además de acordar á los legisladores espe- 
ciales garantías contra el arresto y el. enjui- 
ciamiento criminal, disponen que los miem- 
bros del Poder Legislativo, durante todo el 
tiempo de sus funciones, no podrán estar 
sujetos á ningún proceso civil; la de Nica- 
ragua ha limitado ese privilegio, estable- 
ciendo que los Senadores y los Represen- 
tantes no podrán ser demandados y ejecutados 
por deudas, desde el llamamiento á sesiones 
hasta quince días después de concluidas (3); 
la de Costa-Rica dice en su artículo 68, que 
los miembros del Congreso «gozan de in- 
munidad en sus personas desde que han si- 
do declarados electos hasta diez días des- 
pués de terminadas las sesiones, y que esta 
inmunidad consiste en no poder ser de- 
mandados civilmente, ni detenidos ó presos 
por motivo criminal, sin que previamente 
hayan sido suspensos por el Congreso Cons- 
titucional, excepto el caso de infraganti de- 
lito»; y las constituciones de Colombia y Ve- 
nezuela W, extendiendo, sin restricción algu- 

(1) Articulo IV, sesión 13 de la Constitución del Estado de Cali- 
fornia. 

(2) Artículo 67 de la Constitución de la República del Salvador. 
(a) Art. 73 de la Constitución de Nicaragua. 

(4) Articulo 44 de la Constitución de Colombia y 38 de la de Vene- 
zuela. 



284 EL PODHIR LBOISLATIVO 

na, esta inmunidad parlamentaria tanto á las 
personas como á los bienes de los miem- 
bros del Poder Legislativo, prohiben que se 
sigan contra éstos, durante las sesiones 
de las Cámaras, cualesquiera clase de pro- 
cesos, penales ó civiles. 

De modo, pues, que, en todas estas cons- 
tituciones, la prerogativa de la inviolabili- 
dad ha sido establecida en una forma mucho 
más general y más amplia que la adoptada 
en nuestro país y en las demás sociedades 
regidas por el sistema representativo, ya 
limitando el enjuiciamiento criminal de los 
Senadores y Representantes, con el previo 
consentimiento de la Cámara respectiva, á 
los casos en que cometan los delitos de trai- 
ción, felonía, ó atentado contra la paz, ya 
prohibiendo en absoluto que se entablen ac- 
ciones penales contra los miembros del Po- 
der Legislativo durante las sesiones de las 
Cámaras, y hasta haciendo extensiva esta 
prohibición á las acciones puramente civi- 
les que pudieran deducirse contra ellos en 
virtud de los actos que hubieran ejecutado 
como simples ciudadanos. — Cual de estas 
disposiciones constitucionales sea más justa 
y conveniente, es una cuestión que quedará 
fácilmente resuelta una vez determinados el 
fundamento y el objeto de esta inmunidad 
parlamentaria. 

Si un miembro del Poder Legislativo pu- 
diera ser arrestado con la misma facilidad 
con que puede legal mente serlo cualquier 
ciudadano, los demás Poderes Públicos y 



BL PODER LEGISLATIVO 285 

los partidos políticos tendrían á su disposi- 
ción un medio eficacísimo d(5 ejercer deci- 
siva influencia en las resoluciones legislati- 
vas.— En cualquier momento podrían modi- 
ficar por completo la mayoría parlamenta- 
ria, para hacer triunfar en las Cámaras 
determinadas opiniones ó librarse de un ad- 
versario tenaz y poderoso, haciendo arres- 
tar con cualquier pretexto uno ó más Di- 
putados ó Senadores á fin de impedir que 
asistieran á algunas sesiones de sus Cáma- 
ras respectivas.— Luego, para asegurar efi- 
cazmente la integridad y la independencia 
del Poder Legislativo, es necesario prohibir 
que los Senadores y los Representantes, 
durante todo el período de sus funciones, 
puedan ser arrestados, á menos que se les 
tome infraganti delito, pues que, en este 
caso, existiendo la prueba manifiesta y evi- 
dente de la perpetración de un delito, no 
puede sospecharse que el arresto responda 
á un propósito ilegítimo. 

Estas mismas observaciones son aplica- 
bles al enjuiciamiento, ante los magistrados 
judiciales, de los miembros del Poder Le- 
gislativo. — Acusando criminalmente á un 
Representante ó Senador se le excluiría por 
mucho tiempo y á veces definitivamente de 
la Cámara de que formara parte, con cual- 
quiera de los fines ilegítimos que acabo de 
indicar al ocuparme del arresto. En efecto, 
según el artículo 11 de nuestra Constitución, 
la ciudadanía se suspende cuando se sigue 
contra un individuo causa criminal de la 



286 BL PODER LBOISLATIVO 

que pueda resultar la imposición de una 
pena corporal; y la suspensión de la ciuda- 
danía no es otra cosa sino la suspensión del 
ejercicio de todos los derechos políticos y 
de todas las funciones públicas. Por consi- 
guiente, cualquier miembro del Poder Le- 
gislativo que fuera acusado criminalmente, 
quedarla por el hecho separado de su Cá- 
mara durante la prosecución del juicio penal 
por hallarse legalmente inhabilitado para 
continuar desempeñando las funciones pú- 
blicas de Senador ó Representante. — Por 
otra parte, todo juicio penal comienza gene- 
ralmente con la detención preventiva del 
acusado y termina, cuando la sentencia es 
condenatoria, con la prisión de éste; de don- 
de resulta que también por una ú otra de 
estas causas quedarían separados de sus 
puestos los miembros del Poder Legislativo 
que fuercxn acusados criminalmente. — Es, 
pues, necesario impedir que, con maliciosas 
acusaciones, basadas en falsas imputacio- 
nes de crímenes ó delitos, se ataque la in- 
dependencia legislativa; y se consigue con 
toda seguridad este resultado empleando las 
medidas adoptadas por nuestra Constitución 
y por las de casi todos los pueblos de ins- 
tituciones representativas, no consintiendo 
que un Senador ó Representante sea acusado 
criminalmente sino con el previo consenti- 
miento de su respectiva Cámara. —¿Se inicia 
acción penal contra un miembro del Poder 
Legislativo con el objeto de impedir que in- 
fluya con su opinión ó con su voto en las re- 



Ly BL PODER LEGISLATIVO 287 

■ ■ -I 

soluciones de la Cámara á que pertenezca? 
— Entonces ésta, defendiendo su independen- 
cia, no consiente que la acusación se lleve 
adelante declarando que no hay lugar á for- 
mación de causa. — ^¿No se descubre en esa 
acusación ningún fin ilegítimo y solo se vé 
en ella la intención de castigar al autor de 
un delito común? — En tal caso la Cámara 
autoriza el enjuiciamiento, declarando al acu- 
sado suspenso de sus funciones y poniéndolo 
á disposición del tribunal competente; pues 
que entonces, como las inmunidades parla- 
mentarias se han establecido, no con el 
objeto de crear privilegios personales en 
beneficio de los legisladores, sino con el de 
garantir la independencia del Poder Legis- 
lativo, no habría razón alguna para impedir 
que fuera juzgado y castigado un Represen- 
tante ó Senador que hubiese perpetrado un 
delito común. 

Tales son las razones que justifican el 
principio de la inviolabilidad personal de 
los miembros del Poder Legislativo y la for- 
ma y la extensión que se le ha dado en los 
artículos 50 y 51 de nuestro Código Consti- 
tucional.— De ellas resulta también que no 
hay motivo alguno para limitar el enjuicia- 
miento penal délos Senadores y Represen- 
tantes á los casos en que cometan los delitos 
de traición, felonía y atentado contra la paz 
pública, como las prácticas parlamentarias 
lo han establecido en los Estados Unidos, 
pues que, cualquiera que sea el delito come- 
tido por un legislador, debe dar mérito á 



288 BL rODKR LEOIBLATIVO 

acusación y castigo, cuando no se vea en ello 
un peligro para la independencia de las Cá- 
maras, (i menos que se quiera crear un in- 
moral y absurdo privilegio personal, que en 
nada puede favorecer la integridad y la in- 
dependencia del Poder Legislativo. — Y si es 
inaceptable la práctica á este respecto obser- 
vada por los Norte- Americanos, con mucha 
más razón deben serlo también las disposi- 
ciones constitucionales de Colombia y Ve- 
nezuela que prohiben en absoluto el enjui- 
ciamiento criminal de los miembros del Po- 
der Legislativo durante las sesiones de las 
Cámaras. 

En cuanto á la extensión que se ha dado 
á esta inmunidad parlamentaria en el Estado 
de California y en las Repúblicas de Colombia, 
Venezuela, Costa-Rica, Salvador y Nicara- 
gua, disponiendo que los miembros del Poder 
Legislativo, durante todo el período de sus 
funciones, no podrán estar sujetos á ningún 
proceso civil por sus actos privados, no veo 
que pueda en manera alguna justificarse. — 
Un proceso civil no produce jamás el efecto 
de privar de su libertad personal á las par- 
tes litigantes, ni mucho menos el de impe- 
dirles el ejercicio de los derechos políticos 
y de las funciones públicas.— De modo, pues 
que nunca sería posible llevar un ataque á 
la independencia y á la integridad del Poder 
Legislativo entablando demandas civiles con- 
tra algunos de sus miembros, desde que es- 
tos no se encontrarían, por esa circunstancia, 
en la imposibilidad de concurrir á las se- 



EL PODBR LEGISLATIVO 289 

siones de las Cámaras y tomar parte, con 
toda libertad, en sus debates y en sus re- 
soluciones. Podrá talvez decirse que los Se- 
nadores y los Representantes desatienden 
sus intereses privados para desempeñar con- 
venientemente sus deberes públicos y que, 
en consecuencia, es justo librarlos de las 
molestias, de las preocupaciones y de los 
perjuicios que siempre traen consigo los pro- 
cesos civiles, tanto á título de compensación, 
como para que no sean distraídos del ejer- 
cicio de las funciones legislativas. — Pero á 
esto debo observar que ios perjuicios que 
sufran en sus intereses personales los legis- 
ladores, á consecuencia de su dedicación al 
cuidado de los intereses públicos, pueden 
compensarse de una manera más justa y 
equitativa por la sociedad, y en efecto se 
compensan, remunerando convenientemente 
á los miembros del Poder Legislativo, y 
que la experiencia ha demostrado que no es 
un obstáculo para el desempeño regular de 
las funciones de Representante ó Senador el 
hecho de que se sigan contra éstos procesos 
civiles, en los cuales no es necesario, ni 
tampoco usual, que intervengan personal- 
mente los litigantes, quienes haciéndose de- 
fender y representar por abogados y pro- 
curadores, quedan en completa libertad para 
atender sus negocios particulares ó las fun- 
ciones públicas que se les hayan confiado 
Determinados ya los fundamentos y el 
objeto de la inviolabilidad personal de los 
miembros del Poder Legislativo, debo ahora 



290 BL PODBR LESOI8LATIV0 

examinar algunas cuestiones que ofrece la 
aplicación práctica de este principio cons- 
titucional.— Cuando, para acusar criminal- 
mente & un Senador ó Representante, se 
solicita el previo consentimiento de la respec- 
tiva Cámara, cómo debe proceder ésta?— 
¿Deberá examinar el sumario que se haya 
levantado ó la acusación como un verdade- 
ro tribunal ó jurado de caliñcación, para 
resolver si hay ó no lugar á formación do 
causa, con arreglo á las disposiciones del 
Código de Instrucción Criminal que estable- 
cen que no corresponde pasar al estado de 
acusación cuando no esté suficientemente 
comprobado el cuerpo del delito, ó cuando 
del sumario solo resulten vagos indicios 
contra el procesado y no se presenten me- 
dios probables de adelantar las investigacio- 
nes; ó tendrá tan solo la facultad de inves- 
tigar si esa acusación criminal tiene sim- 
plemente por objeto el castigo de un delin- 
cuente, ó ha sido entablada con el único fin 
de atacar su integridad y su independencia, 
debiendo en el primer caso, autorizar el en- 
juiciamiento, cualquiera que sea el mérito 
legal del sumario ó de los fundamentos de 
la acusación, y estando autorizada, en el 
segundo, para impedirlo por más que, de 
los antecedentes que haya examinado, resulte 
que la acusación reúne todas las condicio- 
nes exigidas por el Código de Instrucción 
Criminal para ser admitida? 

No creo que la solución de esta cuestión 
pueda ofrecer dificultad alguna, si para ello 



EL PODBR LEGISLATIVO 291 

se tiene principalmente en cuenta, como es 
lógico y necesario, la naturaleza y el fin de 
las inmunidades parlamentarias.— Desde que 
esas inmunidades no se han establecido con 
el objeto de crear privilegios personales en 
beneficio de los legisladores; desde que la 
facultad acordada á cada Cámara de permitir 
ó prohibir el enjuiciamiento criminal de sus 
miembros no tiene otro fin que el de im- 
pedir que, con acusaciones desleales y ma- 
liciosas, se lleve un ataque á su integridad 
y á su independencia, paréceme evidente 
que cuando, para acusar criminalniente á 
un Senador ó Representante, se solicite el 
previo consentimiento de la Cámara respec- 
tiva, ésta no tiene más derecho que el de 
investigar si con esa acusación se persigue 
ó no el propósito de arrancar de su seno 
alguno de sus miembros para ejercer así 
una ilegítima influencia en sus deliberacio- 
nes, á fin de impedir, en caso afirmativo, 
que el juicio penal se lleve adelante y que 
se desconozca y se viole una de sus más 
indispensables prerogativas. Proceder de otra 
manera; examinar las Cámaras los sumarios 
y las acusaciones como un verdadero tribu- 
nal ó jurado de calificación, para resolver 
con arreglo á las disposiciones del Código 
de Instrucción Criminal si hay ó no lugar á 
formación de causa, sería desnaturalizar por 
completo las inmunidades parlamentarias, 
convirtiéndolas en un privilegio personal de 
los miembros de las Cámaras que entonces 
gozarían de un fuero especial en materia 



292 EL PODER LBOIBLATIVO 

criminal; sería también desconocer y usur- 
par las atribuciones del Poder Judicial sin 
necesidad alguna y con positivo perjuicio de 
la justicia penal: sin necesidad alguna por- 
que, cuando se acusa criminalmente á un 
Senador ó Representante sin el propósito 
de atacar la independencia del Poder Legis- 
lativo, ningún menoscabo pueden sufrir las 
prerogativas de éste por el hecho de que 
la acusación no tenga suficiente base legal 
y el Juez haya procedido con ligereza al 
admitirla; con positivo perjuicio de la jus- 
ticia penal, porque es indudable que los 
magistrados judiciales, por su experiencia y 
por sus conocimientos especiales, tendrán 
generalmente que proceder con más acier- 
to que las Cámaras Legislativas al resol- 
ver, en vista de las acusaciones y de los 
sumarios, si en una causa criminal debe ó 
no pasarse al estado de acusación. 

Si cualquiera de las dos Cámaras impide 
el enjuiciamiento penal de un Senador ó Re- 
presentante á quien se le imputa la comisión 
de un delito común, declarando, en uso de 
la facultad que les acuerda el artículo 51 de 
la Constitución, que no hay lugar á forma- 
ción de causa, ¿ qué efectos produce esa de- 
claración?— ¿La acción penal intentada con- 
tra ese miembro del Poder Legislativo 
quedará completamente extinguida, ó el que- 
rellante ó el acusador público podrán dedu- 
cirla nuevamente después que el presunto 
delincuente cese en el desempeño de sus 
funciones de Senador ó Representante ?— En 



tSL PODER LEGISLATIVO 293 

I III I ■ ■ ■ ■!■■■■■! 1^1 I ■ ^m^^ I I ^^^ B^^^M <ll -É I -■ ■ ■ r T 1 

el orden puramente judicial, cuando un tribu- 
nal ó jurado de calificación declara no haber 
lugar á formación de causa el acusado queda 
para siempre libre de toda responsabilidad 
penal por los hechos que dieron mérito á la 
acusación desechada. Así sucede en nuestro 
país en los juicios sobre abusos de la libertad 
de imprenta, que son los únicos para los 
cuales han establecido la ley dos tribunales 
ó jurados, uno de calificación, y otro de acu- 
sación ó de prueba. — Pero como las Cámaras, 
al declarar si hay ó no lugar á formación 
de causa, no ejercen una función judicial; co- 
mo ellas, para permitir ó prohibir el enjui- 
ciamiento criminal de sus miembros, deben 
prescindir por completo del fondo de la cues- 
tión y examinar solamente si la acusación 
pone ó nó en peligro su independencia y 
sus demás prerogativas, cuando declaran no 
haber lugar á formación de causa no hacen 
otra cosa sino resolver que el enjuiciamiento, 
cualquiera que sea el mérito legal del suma- 
rio levantado ó de los fundamentos de la 
acusación, no puede llevarse adelante por 
entrañar un peligro para su integridad y 
su independencia. Luego, esa declaración 
no es una absolución del reo y no puede 
producir efectos permanentes; y una vez que 
el Senador ó Representante acusado crimi- 
nalmente haya cesado en el ejercicio de sus 
funciones públicas, podrá ser enjuiciado por 
el mismo delito desde que, con la espiración 
de su mandato, ha desapareeido completa- 
mente el único obstáculo que impedía el ejer- 



294 IBL podeh legislativo 

* -. - ■ - — 

cicio de las atribuciones de la justicia penal. 
Cuando es acusado criminalmente un miem- 
bro del Poder Legislativo, y la Cámara 
respectiva declara que hay lugar á formación 
de causa, aquél, según lo dispuesto en el 
articulo 51 de la Constitución, quedará sus- 
penso de sus funciones hasta la terminación 
del juicio penal. — En tal caso, ¿quedará va- 
cante el puesto que ocupaba el Senador ó 
Representante procesado, ó será convocado el 
respectivo suplente por el tiempo que dure 
el juicio penal? — Dice el artículo 35 de la 
Constitución que « las vacantes que resulten 
por cualquier motivo durante las sesiones, 
se llenarán por suplentes designados al 
tiempo de las elecciones, del modo que ex- 
presará la ley»; y como esta disposición 
constitucional no establece diferencia alguna 
entre vacantes definitivas y vacantes tempo- 
rales, entiendo que se ha querido referir á 
unas y á otras, y que, por consiguiente, cuan- 
do se declare suspenso de sus funciones á 
un miembro del Poder Legislativo que haya 
sido acusado criminalmente, debe convocar- 
se á su suplente, por todo el tiempo que 
dure la suspensión. Por otra parte, aun cuando 
nada hubiera dispuesto la Constitución á este 
respecto, como un juicio penal no se termina 
seguramente en menos de un año, y como 
muy bien puede durar dos ó tres, no sería 
en manera alguna justo que, durante tanto 
tiempo, los ciudadanos que eligieron al Sena- 
dor ó Diputado suspenso quedaran privados 
de su correspondiente representación en el 
seno del Poder Legislativo. 



EL PODER LEGISLATIVO 295 

t ■ - — r -n 1 — - » » ■ ■ ■ ■■ ■ - . _-, — I . .f I 1 1 - — T II - T i " i m^ -¡^- .^ — , — ^ - 

Pretenden algunos constitucionalístas que, 
así como un miembro del Poder Legislativo 
no puede ser acusado criminalmente sino 
con el previo consentimiento de la Cámara 
de que forme parte, tampoco puede prece- 
derse al allanamiento de su domicilio sin 
el requisito de ese consentimiento previo. — 
((Preséntase ahora esta cuestión, dice un 
publicista argentino W : ¿alc^anza esta inmu- 
nidad hasta su domicilio?— Más claro aun: 
la autoridad judicial podría violarlo sin per- 
miso de la Cámara respectiva? — Fácil es 
resolverla : la garantía del domicilio es una 
consecuencia de la seguridad personal; la 
seguridad personal es muy extensa, como 
hemos visto ya; luego la violación del do- 
micilio importaría la violación de las inmu- 
nidades personales garantidas por la Cons- 
titución». — Por mi parte no encuentro funda- 
da esta doctrina, cuya aplicación práctica^ 
como se ha dicho acertadamente (2), crearía 
tantos asilos como miembros contara el Po- 
der Legislativo, haciendo así en extremo 
difíciles las pesquizas judiciales y la aplica- 
ción de las leyes penales.— El allanamiento 
del domicilio de los Senadores y Represen- 
tantes, practicado con todas las formalidades 
y garantías establecidas en las leyes, para 
llenar cualquiera exigencia de la justicia 
social, no puede jamás entrañar ningún pe- 
ligro para la independencia legislativa, no 



(1) José M. Estrada, «Nociones de Derecho Público y Administra- 
tivoy>f*páfir' 20. 

(2) A. Baint-GIrons, «Manuel de Droit Constitutionnel», pág^. 207. 



296 AL PODBR tiidatSLATiVO 

■ 1— - - — - - - ■ ■ ■ — — 

puede jamás estorbar en lo mínimo el libre 
ejercicio de las funciones del miembro de una 
Cámara cuyo domicilio fuera allanado. En- 
tonces, pues, adoptando en este caso el crite- 
rio anteriormente establecido para resolver 
todas las cuestiones que ofrece la aplicación 
práctica del principio de la inviolabilidad 
personal de los legisladores, necesario es 
reconocer que ninguna razón existe para 
que, cuando deba allanarse el domicilio de 
un Senador ó Representante, sea solicitado 
previamente el consentimiento de la Cámara 
respectiva. — Además, nuestra Constitución, 
al establecer en sus artículos 50 y 51 el 
principio de la inviolabilidad personal de 
los miembros del Poder Legislativo, ha de- 
terminado con toda precisión el sentido y 
el alcance de esa prerogativa, diciendo que 
los Senadores y Representantes, desde el 
día de su elección hasta el de su cese, no 
podrán ser arrestados, salvo el caso de in- 
fraganti delito, ni tampoco acusados crimi- 
nalmente, sino con el previo consentimiento 
de la Cámara á que pertenezcan.— No ha 
dicho nada relativamente á la seguridad del 
domicilio de los legisladores; y como el 
allanamiento de un domicilio no implica ni 
el arresto ni la acusación criminal de la per- 
sona que lo ocupa, me parece evidente que 
las disposiciones constitucionales que acabo 
de recordar no permiten que la prerogativa 
de la inviolabilidad se extienda también al 
domicilio de los miembros de las Cámaras 
Legislativas. 



CAPITULO VII 

El mandato imperativo, la remuneración y 
la sustitución de los miembros del Poder 
Legrislativo. 



I 



SUMARIO— Cómo la intervención directa del pueblo en el ejercicio 
de las funciones del Poder Público, después de haber se- 
guido una marcha decreciente en la evolución política 
de la humanidad, ha desaparecido por completo en todas 
las sociedades de instituciones representativas— Opinión 
que á este respecto defienden los demócratas radicales— 
El mandato imperativo — Sistemas de f^bierno que son 
conciliables con el principio de la Soberanía Nacional- 
La democracia directa; su impracticabilidad en nuestra 
época— La Democracia Representativa; razones que ha~ 
cen necesario su establecimiento en las sociedades mo. 
demás— Cómo la doctrina del mandato imperativo está en 
abierta oposición con los fundamentos del rég^imen re- 
presentativo — Otros vicios y pelij^os de esa falsa doctri- 
na—El pueblo es incapaz de dar á sus representantes man- 
datos imperativos— Opinión de Stuart Mili— Con el man- 
dato imperativo las leyes se sancionarían sin previa 
deliberación y diflcilmentc podrían ser votadas— Impor- 
tancia y utilidad de los debates parlamentarios— Con la 
aplicación práctica de la teoría del mandato imperativo, 
el Poder Legrislativo caería en manos de audaces y des- 
moralizados demagogos— Funestas consecuencias que esto 
produciría— Cómo la prohibición der mandato imperativo 
no produce el efecto de negar al pueblo toda participa- 
ción en el mancho de los negocios públicos— Efectos de 
la elección popular y de la opinión pública— Límites de 
la influencia de la opinión pública— De qué manera se 
impide que los legisladores reciban mandatos impera- 
tivos. 

Admítese como una verdad inconcusa en 
nuestros días, que el gran progreso realizado 
en el orden constitucional por las sociedades 

J. DE A.— 20. P. L.— T. I. 



298 BL PODER LBOI8LATIVO 

modernas: la consolidación y la difusión de 
la libertad, tanto civil como política se de- 
be en primer término á la creciente parti- 
cipación del pueblo en las funciones del 
Poder Público.— En cierto sentido, que más 
adelante tendré ocasión de indicar, creo que 
no es posible desconocer la perfecta exacti- 
tud de esta afirmación; pero es también evi- 
dente que la participación directa del pueblo 
en el ejercicio de las funciones públicas, 
después de haber seguido una marcha de- 
creciente en la evolución política de la hu- 
manidad, ha cesado hoy por completo en 
todas las sociedades de instituciones repre- 
sentativas. En efecto; en las antiguas repú- 
blicas Griegas y en la Romana, las funciones 
legislativas y judiciales eran ejercidas direc- 
tamente por el pueblo; y conviene recordar 
que en ellas la libertad civil era completa- 
mente desconocida y que la libertad políti- 
ca, lejos de ser una garantía de los derechos 
y de los intereses de los miembros de la 
sociedad, como al presente sucede, consistía 
tan solo en la facultad de tomar parte cada 
ciudadano en las resoluciones de un poder 
ilimitado y absoluto que disponía capricho- 
samente de la propiedad, de la libertad y 
de la vida de todos los individuos que for- 
maban parte del Estado.— En las monarquías 
creadas por las sucesivas invasiones de los 
bárbaros sobre las ruinas del imperio Ro- 
mano, fué materialmente imposible que la 
sociedad ejerciera de una manera directa 

sus atribuciones políticas, entonces limitadas i 

-i 



BL PODBR LBGISLATIVO 299 

á conceder 6 negar los subsidios reclama- 
dos por los monarcas y á pedir á éstos la 
adopción de las medidas ó reformas que 
consideraban necesarias para su bienestar 
y prosperidad.— Asi como á la Ciudad suce- 
dió la Nación, al Foram y al Agora suce- 
dieron las Cortes en España, los Parlamentos 
en Inglaterra y los Estados Generales en 
Francia, en Holanda y en otros pueblos de 
la Europa continental. Pero en esas asam- 
bleas, que representaban las diversas clases 
en que la sociedad estaba dividida, los di- 
putados no procedían con entera independen- 
cia ni seguían las inspiraciones de su razón 
y de su conciencia, sino que, en la genera- 
lidad de los casos, recibían de sus mandan- 
tes instrucciones precisas y detalladas á las 
cuales debían ajustar rigurosamente su con- 
ducta.— De suerte que la sociedad no dele- 
gaba en sus diputados el ejercicio de sus 
atribuciones políticas, sino que ella misma 
las desempeñaba sirviéndose de las asam- 
bleas representativas tan solo como de un 
medio para dar á conocer á los monarcas 
sus resoluciones y sus quejas. En las socie- 
dades modernas regidas por instituciones 
representativas, el pueblo, al mismo tiempo 
que goza de la más amplia libertad civil y 
política, no ejerce directamente ninguna de 
las funciones que corresponden al Poder Pú- 
blico; todas ellas son desempeñadas por 
mandatarios que, no recibiendo instrucciones 
de ningún género, proceden con entera in- 
dependencia y según sus propias inspirado- 



800 EL PODBR LBOIftLATIVO 

nes, si bien dentro de una limitada esfera 
de acción, señalada en los Códigos Consti- 
tucionales. 

Los que ven en el régimen representativo 
el sistema deflnitivo de organización políti- 
ca de los pueblos libres, consideran que, 
como ese régimen consiste esencialmente en 
el gobierno de todos por medio de los me- 
jores, el hecho de haber cesado por com- 
pleto la participación directa del pueblo en 
el ejercicio de las funciones del Poder Pú- 
blico, es también una conquista definitiva de 
nuestra civilización. Pero los publicistas y 
los hombres de Estado de la escuela demo - 
orática radical condenan enérgicamente esta 
doctrina. — Para ellos el gobierno represen- 
tativo es un sistema político ilegítimo, por- 
que entienden, como Rousseau, que la so- 
beranía no puede ser representada por la 
misma razón que no puede enajenarse y que, 
desde el instante en que un pueblo se dá 
representantes, deja de ser libre. Partiendo 
de estas ideas, y convencidos de que en él 
mundo político se ha de operar una evolu- 
ción regresiva cuyo último término será el 
restablecimiento de la democracia pura, es- 
tablecen que mientras no desaparezcan los 
obstáculos que al presente hacen material- 
mente imposible la aplicación de ese sistema 
de gobierno; mientras las sociedades se vean 
en la imprescindible necesidad de conservar 
el régimen representativo, para ellos pura- 
mente transitorio, es forzoso impedir «que 
los mandsitáriQs dejen de ser mafldataí'io;^ 



EL PODER LEGISLATIVO 301 

para convertirse en dictadores; que los que 
estén encargados de representar al pueblo 
sustituyan su propia voluntad á la voluntad 
nacional » (1) ; que el pueblo, después de ha- 
ber elegido sus representantes, se vea ente- 
ramente despojado por éstos de su sobera- 
nía. Para obtener estos resultados, conside- 
ran que es indispensable que los represen- 
tantes, en vez de proceder con arreglo á sus 
convicciones, sean órganos fieles de las opi- 
niones y de la voluntad de sus electores, á 
cuyo fin deberán aquellos ajustar estricta- 
mente su conducta á las instrucciones preci- 
sas y detalladas, ó sea, al mandato imperativo 
que reciban de sus comitentes al ser elegidos- 
Solo en estas condiciones encuentran con- 
ciliable el régimen representativo con la li- 
bertad y con el principio de la soberanía po- 
pular. 

De todos los falsos y peligrosos principios 
de la escuela democrática radical, ninguno 
más falso, más peligroso y más contrario á 
la verdadera libertad y á los legítimos in- 
tereses populares que el del mandato impe- 
rativo. Si él fuera incorporado á la legisla- 
ción constitucional, el régimen representa- 
tivo de gobierno quedaría completamte des- 
truido. Se conservarían sus formas exteriores, 
pero convertidas en un simple mecanismo 
destinado á hacer desaparecer los obstá- 
culos que el extenso territorio y la población 
considerable de las sociedades modernas opo- 

(1) Mr. Naquet. Discurso pronunciado en la Asamblea Nacional, en 
la sesión del 10 de Kovienibre de 1875. 



302 BL PODAR LKaiSLATiVO 

■ 

nen & la realización del gobierno directo det 
pueblo, que seria entonces el régimen poli- 
tico imperante. Por más que Stuart Mili haya 
dicho que « la cuestión del mandato impe- 
rativo no es de aquellas que afectan de una 
manera vital la existencia del gobierno re- 
presentativo y que ella es más bien una cues- 
tión de moralidad política que de legislación 
constitucional U^ », y que esta opinión cuente 
con el asentimiento de la generalidad de los 
constitucionalistas, creo no equivocarme ai 
afirmar que el mandato imperativo es lamas 
completa negación del régimen representa- 
tivo, y espero que, con las siguientes obser- 
vaciones, mi afirmación ha de quedar ple- 
namente justificada. 

Con el principio de la Soberanía Nacional, 
que es dogma político de las humanas so- 
ciedades cuya cultura les ha permitido al- 
canzar el elevado concepto del derecho, so- 
lo son conciliables dos sistemas de organi- 
zación política: el de la democracia directa 
y el de la democracia representativa.— Pero 
el primero es absolutamente impracticable 
en nuestra época. Por una parte, la gran 
población y el extensísimo territorio de las 
Naciones modernas no permiten que se re- 
unan todos los ciudadanos para ejercer por 
sí mismos las funciones del Estado, para dic- 
tar las leyes y designar los funcionarios que 
deben velar por su cumplimiento.— Y si es- 
tos obstáculos materiales pudieran allanar- 

(1) <.<Le Gouvernemeut Represen tatif», cap. XII. 



EL PODER LEGISLATIVO 303 

!■ I I " ■ II II I I II I ■ ■ I ( I ■■ I 

se, no sería posible hacer lo mismo <íon 
aquel otro que obligó á Rosseau,á deplorar, 
con tanta elocuencia como inhumanidad, la 
desaparición de la esclavitud antigua, con el 
orden económico de los Estados modernos 
que, haciendo vivir á todos los hombres de 
su trabajo, no les deja ociosos durante el 
tiempo que tendrían que emplear, como los 
ciudadanos de las Repúblicas de la antigüe- 
dad, en las deliberaciones de la Plaza Pú- 
blica.— Por otra parte, el pueblo carece por 
completo de las más indispensables apti- 
tudes para el ejercicio directo de las fun- 
ciones del Poder Público.— Una sociedad 
humana, y sobre todo una sociedad moderna 
es, como ha dicho Taine, una cosa vasta y 
complicada; y para dictar los preceptos ju- 
rídicos que deben regir su marcha; para 
establecer con algún acierto ese conjunto de 
reglas generales, ó de leyes, que deben ga- 
rantir y armonizar todos los derechos y to- 
dos los intereses individuales y colectivos, 
asegurar eficazmente los bienes sociales 
existentes y favorecer el progresivo desen- 
volvimiento de la actividad humana, que ca- 
da día toma más variadas direcciones y más 
complicadas formas, es necesario poseer un 
caudal de conocimientos prácticos y una 
instrucción en la vastísima y difícil ciencia 
de la legislación que no tiene ni tendrá ja- 
más la inmensa mayoría de los habitantes 
de un país, cuya escasísima cultura apenas 
si les permite dirigirse por si mismos den- 
tro del estrecho círculo de sus pequeños in- 
tereses personales. 



304 EL PODER LEGISLATIVO 

Impracticable el régimen político de la de- 
mocracia directa, A causa de la extensión y 
del orden económico de laa grandes nacio- 
nalidades modernas y, sobre todo, de la 
ignorancia de las multitudes, los pueblos li- 
bres se han visto en la necesidad de adop- 
tar el sistema representativo de gobierna.— 
En este sistema, la constitución y organiza- 
ción del Poder Legislativo, como lo he di- 
cho en un capítulo anterior, descansan sobre 
esta base, bien sencilla á la verdad: reco- 
nociéndose el pueblo incapaz de ejercer por 
sí mismo las funciones legislativas, acuerda 
la formación de una ó dos asambleas re- 
presentativas, elige periódicamente las per- 
sonas que han de componerlas y les delega 
el ejercicio de esa función de soberanía, to- 
mando las medidas necesarias para evitar 
que cometan abusos y atentados^ esto es, 
determinando sus atribuciones y establecien- 
do los medios de impedir que salgan fuera 
de la órbita de acción que se les ha marca- 
do. «Hay una aristocracia natural, fundada 
sobre el talento y la virtud, ha dicho Jeífer- 
son, (1) que parece destinada al gobierno de 
las sociedades; y la mejor de todas las for- 
mas políticas es aquella que favorece más 
eficazmente la pureza de la elección de esas 
aristocracias naturales y su introducción en 
el gobierno».— El principio de la represen- 
tación, aplicado al gobierno de las sociedades, 
tiene precisamente por objeto la realización 

(1) Palabras citadas por C. de Wítt: «Etude sur Th. Jefferson»,— 
«Revue des Dcnx Mondes», 15 de Julio de 1869. 



RL PODER LEGISLATIVO 305 

práctica de este pensamiento de Jefferson, 
atribuyendo, mediante la elección popular, las 
funciones del Poder Público á los hombres 
superiores que, por su ilustración, su expe- 
riencia y su moralidad, están en condiciones 
de hacer lo que, por su escasísima cultura, 
no puede llevar á cabo la multitud. 

Ahora bien; al elegir periódicamente el 
pueblo sus representantes^en qué condicio- 
nes debe confiarles el ejercicio de las fun- 
ciones legislativas?— ¿Debe darles instruc- 
ciones precisas y detalladas, á las cuales 
habrán de ajustar rigorosamente su conducta 
en todas las deliberaciones de las Cámaras 
de que íormen parte, eonvirtiéndolos así en 
meros órganos de su voluntad; ó por el 
contrario, deberá dejarlos en completa li- 
bertad para que, en cada caso, procedan 
con arreglo á sus propias convicciones, sin 
más guía que su conciencia y su razón, y 
sin más restricciones que las que comun- 
mente se establecen en los Códigos Cons- 
titucionales para limitar la esfera de acción 
del Poder Legislativo?— Fundándose la exis- 
tencia de las asambleas representativas en 
el hecho notorio é incontrovertible de que 
el pueblo carece por completo de las apti- 
tudes necesarias para ejercer directamente 
las funciones legislativas, es, sin duda al- 
guna, contradictorio y absurdo pretender 
que los electores, por medio de mandatos 
imperativos, conviertan á sus representantes 
en simples y fieles ejecutores de sus volun- 
tades. — En efecto, si el pueblo, reconocién- 



BL PODBR LEGISLATIVO 307 

- - - - ■■-,-. 

nes ó mandatos imperativos, convirtiera á 
los miembros de las asambleas legislativas 
en meros ejecutores de sus voluntades; por- 
que los legisladores son, como los abogados, 
médicos y arquitectos, verdaderos agentes 
profesionales encargados de desempeñar, en 
beneficio de la sociedad, funciones que re- 
quieren conocimientos especiales, de los cua- 
les carece por completo la inmensa mayo- 
ría de los habitantes de un país.— El pueblo, 
que, como lo ha dicho Brougham (i), «cuenta 
con un considerable número de imbéciles y 
de ignorantes, que ahoga el pequeño número 
de las personas instruidas, prudentes y re- 
flexivas», no tiene ni puede tener una opi- 
nión razonable sobre cada una de las cues- 
tiones que hayan de debatirse en las Cámaras 
Legislativas, porque se lo impide su propia 
ignorancia; por consiguiente, no puede, en 
manera alguna, dar á sus representantes 
instrucciones precisas y detalladas, ó sea, 
mandatos imperativos. 

Sí fuera capaz de formar opinión sobre 
esas cuestiones, no por eso dejaría el prin- 
cipio del mandato imperativo de ser con- 
trario á ios verdaderos y legítimos intereses 
populares y al buen régimen de la sociedad. 
— «Las dos grandes condiciones del Go- 
bierno, dice Stuart Mili C^), son: l.<^ la res- 
ponsabilidad para con aquellos en cuyo 
provecho debe funcionar; ^P el ejercicio de 
esta función (para que ella sea bien cum- 

(1) «De la Démocratie et des Goiivernemcnts Mixtas», págr. 49. 
(¿) Stuart Mili, «Le Goiivernement Représentatif», páj?. 260. 



908 El. PODER LEGISIjATIVO 

plida) por espíritus superiores, que una larga 
meditación y una disciplina práctica han 
preparado para esta tarea especial. —Si es 
de alguna importancia la persecución de este 
segundo objeto, es necesario que se pague 
su precio. Un espíritu superior y estudios 
profundos, de nada servirían si algunas ve- 
ces no condujeran & un hombre A conclu- 
siones diferentes de aquellas á que, sin 
estudio, llegan las capacidades ordinarias; 
y si hay interés en obtener representantes 
superiores, bajo el aspecto intelectual, á los 
electores ordinarios, es necesario conformar- 
se con que el representante no esté siempre 
de acuerdo con la mayoría de sus comitentes, 
como también esperar que, en semejante 
caso, su opinión sea casi siempre la mejor 
de la dos. — De aquí se sigue que los elec- 
tores no obrarán sensatamente si exigen, 
por precio de su voto, una conformidad ab- 
soluta con sus opiniones.» 

En el Derecho Parlamentario de todos los 
pueblos se ha establecido que un proyecto 
de ley, antes de ser sancionado ó rechaza- 
do por cada Cámara, pase á informe de una 
Comisión especial y sea sometido á la for- 
malidad de dos ó tres deliberaciones, á fin 
de que pueda ser estudiado con detenimiento 
por los legisladores. — No es posible desco- 
nocer la gran utilidad de estas diposiciones 
reglamentarias para la formación de sabias 
leyes; ellas están basadas en la observación, 
tan exacta como vulgar, de que la dis- 
cusión hace la luz, de que la verdad surge 



EL PODER liBOISLATIVO BOO 



del choque de las ideas contrarias.— Esas 
repetidas y ordenadasMeliberaciones permi- 
ten que los miembros del Poder Legislativo 
formen un ilustrado juicio sobre las cuestio- 
nes que se someten á su resolución; por 
medio de ellas las opiniones se afirman ó 
se rectifican, la verdad se esclarece y los 
errores se disipan; y cuando llega el mo- 
mento de votar, hay, sino seguridad, por lo 
menos grandes probabilidades de que un pro- 
yecto de ley solo será sancionado si es justo, 
útil y oportuno. Con la aplicación práctica 
de la doctrina del mandato imperativo, que- 
darla completamente suprimido este proce- 
dimiento parlamentario que tan necesario 
es para que las asambleas legislativas de- 
sempeñen con acierto sus difíciles funciones. 
Ha dicho Guizot que el mandato imperativo 
coloca la voluntad decisiva, la resolución 
definitiva antes que el examen; que suprime 
la libertad de los que examinan y discuten 
y da el poder absoluto, el poder de decidir 
á los que no discuten ni examinan ; pero esta 
observación no es del todo exacta, porque 
ese falso principio de la escuela democráti- 
ca radical no solo invierte el orden natural 
de las cosas, de una manera tan ilógica co- 
mo absurda, anteponiendo la decisión á la 
deliberación, sino que también hace comple- 
tamente inútiles los debates parlamentarios. 
¿Para qué en efecto, han de discutir los repre- 
sentantes del pueblo puntos que éste ya ha 
resuelto definitivamente ?—¿ Qué objeto pue- 
den tener las (Jeliberacionés en el seno de 



SIO EL PODBR LB0I8LATIV0 

las Cámaras Legislativas cuando cada uno 
de sus miembros ha recibido el mandato 
imperativo de votar en determinado sentido ? 
Los defensores de la falsa y peligrosa 
doctrina que vengo examinando reconocen 
la exactitud de estas observaciones, pero afir- 
man que, del hecho de que los debates par- 
lamentarios no tengan objeto ni utilidad al- 
guna, no puede razonablemente deducirse 
que las leyes serán sancionadas sin previa 
deliberación. Loque hoy hacen las asambleas 
representativas, dicen, lo haría directamente 
el pueblo; en cada circunscripción electoral, 
los ciudadanos, antes de redactar los pliegos 
de instrucciones que deben dar á sus repre- 
sentantes, discutirían todas las cuestiones que 
se presentaran y las someterían á votación 
después de haberlas estudiado con deteni- 
miento. Para sostener estas ideas, es necesa- 
rio desconocer en absoluto dos cosas que es- 
tán al alcance del más superficial observador. 
Es la primera, que para poder tomar parte 
en las deliberaciones que indispensablemente 
deben preceder á la sanción de toda ley, es 
necesario conocer, medianamente por lo me- 
nos, los principios de la ciencia de la legis- 
lación y poseer un conjunto de antecedentes 
y de datos positivos que permitan formar 
opinión sobre el verdadero estado de la so- 
ciedad, sobre sus necesidades reales, sus 
múltiples intereses, sus ideas, sus tendencias, 
su grado de cultura W. ~ Es la segunda^ 

(1) Véase, sobre este punto, el cap. III g I de este libro. 



EL PODER LEGISLATIVO 311 

que, como ya lo he indicado antes, el pue- 
blo carece por completo de las más indis- 
pensables aptitudes intelectuales para inter- 
venir directamente en el ejercicio de las 
funciones legislativas. Es indudable que, su- 
primidos los debates parlamentarios con la 
aplicación práctica de la doctrina del man- 
dato imperativo, las leyes serían votadas y 
sancionadas sin previa deliberación, porque 
las agrupaciones electorales de cada cir- 
cunscripción, á causa de su bajísimo nivel 
intelectual, no podrían en manera alguna 
estudiarlas y discutirlas.— Y fácilmente pue- 
den inferirse los perniciosos resultados que 
con ese procedimiento se obtendrían, si se 
tiene en cuenta el considerable número de 
proyectos de ley, formulados generalmente 
por personas competentes, que las asam- 
bleas representativas rechazan por comple- 
to, modifican ó transforman, después que 
una seria y ordenada deliberación ha per- 
mitido descubrir su injusticia, su inutilidad 
ó sus deficiencias. 

«Pero es más; la votación, momento esen- 
cial también del procedimiento legislativo, 
se haría muy dificil y á veces impracticable. 
Imposible sería en ciertas ocasiones llegar á 
una transacción entre elementos diversos, 
como suele aconsejar la práctica parlamen- 
taria, para dar solución estable á un asunto 
facilitando la concordia de los partidos, 
puesto que cada individuo habría de votar 
según el mandato imperativo. — De admitir- 
se este sistema, tendría que aplazarse contí- 



completamente abandonado, porque eran tan 
diferentes las instrucciones recibidas por 
los Diputados, que no podían entenderse á 
fin de formar la mayoría requerida para su 
aprobación. 

El pueblo que incurriera en el funesto error 
de incorporar á su legislación constitucional 
el principio del mandato imperativo, des- 
pojaría á las asambleas representativas de 
sus atribuciones pero no para ejercerlas 

(1) V, BuiUmiiriii de ParedeB, -Curso de Derecho Polillco», pi- 



BL PODER LEGISLATIVO 313 



por sí mismo, sino para entregarlas por 
completo á los demagogos, á los intrigan- 
tes, á los políticos de mala ley y á los cau- 
dil lejos de barrio. Obra de estos serían, en 
la generalidad de los casos, los pliegos de 
instrucciones que, en cada sección del país, 
se dieran á los representantes; porque las 
multitudes, incapaces de formar opinión y 
de entenderse sobre las .diversas y comple- 
jas cuestiones de legislación que, definitiva- 
mente resueltas, debieran figurar en esos 
pliegos de instrucciones, no harían ni po- 
drían hacer otra cosa sino aprobar incons- 
cientemente lo que hicieran las personas 
que ejercen influencia sobre ellas, que casi 
siempre son las que, como ha dicho Ha- 
milton, «lisongean sus preocupaciones para 
traicionar sus intereses». — No puede poner- 
se en duda la perfecta verdad de esta ob- 
servación si se tiene presente que, aun en 
nuestros días, la gran mayoría de los ciu- 
dadanos no procede de otra manera á des- 
empeñar la función, mucho más sencilla y 
al alcance de todos, de elegir las personas 
que deban formar parte de las asambleas 
representativas. 

De suerte que, con la aplicación práctica 
de la doctrina del mandato imperativo, no 
se conseguiría otro resultado que el de quitar 
el ejercicio de las funciones legislativas á 
las Cámaras, moralmente responsables por 
sus actos ante la opinión pública y forma- 
das con los elementos superiores de la so- 
ciedad, para confiarlas á demagogos audaces 

J. DK A.— 21. P. L.— T. 1. 



314 BL PODER LBOI8LATIVO 

y desmoralizados, que se verían libres de 
toda responsabilidad porque aparentemente 
sería el pueblo y no ellos quien ejercería el 
Poder Legislativo.— Y alteradas así profun- 
damente las instituciones representativas, la 
sociedad se vería expuesta ^incalculables ma- 
les. No tengo necesidad de demostrar cuan 
imperfecta y deflciente sería en tal caso la le- 
gislación de un pueblo, porque á este respecto 
creo haber hecho ya suficientes indicaciones^ 
y voy á examinar esta cuestión bajo otro as- 
pecto.— ¿Qué confianza podría tenerse en 
la moralidad con que se procediera en cada 
circunscripción electoral al establecer las 
cláusulas del mandato imperativo, cuando 
ellas serían generalmente formuladas por 
individuos sin dignidad y sin conciencia que 
no tendrían reparo alguno en poner su po- 
pularidad y su prestigio al servicio de los 
que favorecieran sus intereses personales ? 
— Todas las personas, todas las empresas 
industriales y todos los partidos políticos que 
tuvieran á su disposición capitales de algu- 
na importancia, podrían conseguir, sin se- 
rias dificultades, que en los pliegos de ins- 
trucciones se impusiera á los miembros de 
las Cámaras la obligación de votar las me- 
didas que á ellos convinieran, por más in- 
justas y perjudiciales que fueran. Bastaría 
para ello comprar en varias circunscripcio- 
nes á los candil lejos más influyentes, de la 
misma manera que hoy se compran para 
conseguir el triunfo de una lista de candida- 
tos en las elecciones de miembros de las 



EL PODER LEGISLATIVO 315 

asambleas representativas. — Así, con gra- 
vísimos peligros para la sociedad, el funcio- 
namiento del Poder Legislativo sería profun- 
damente viciado por los mismos actos de 
corrupción y de fraude que al presente vician 
la función electoral. 

De todo esto resulta que la doctrina del 
mandato imperativo es tan falsa como peli- 
grosa; que si fuera posible darle aplicación 
práctica, el régimen representativo de go- 
bierno sería completamente destruido, por- 
que entonces las funciones del Poder Público 
se ejercerían directamente por el pueblo; que^ 
como en realidad este es incapaz de formu- 
lar mandatos imperativos, la incorporación 
de ese principio á la legislación constitu- 
cional no produciría otro efecto que el de 
entregar la dirección de las sociedades á 
demagogos audaces y desmoralizados, y que^ 
en consecuencia, se verían expuestos á todo 
género de peligros todos los derechos y to- 
dos los verdaderos y legítimos intereses po- 
pulares. 

Pero dicen los defensores de esa doctri- 
na: delegar sin condiciones el ejercicio de 
la soberanía en el reducido número de ciu- 
dadanos que forman las asambleas legisla- 
tivas es abdicarla y crear una autoridad om- 
nipotente, absolutamente inconciliable con 
el funcionamiento normal de la democracia ; 
acordar á los miembros de las asambleas 
representativas el derecho de prescindir por 
completo de las opiniones y de los deseos 
de sus electores y de proceder siempre, en 



316 BL PODER LEGISLATIVO 



el desempeño de sus funciones legislativas, 
con arreglo á sus propias convicciones, sin 
más guía que su razón y su conciencia, es 
negar en absoluto al pueblo la facultad de 
tomar la más insigniñcante participación en 
el gobierno de la sociedad, en la dirección de 
sus propios intereses. — De esa manera, las 
Cámaras no podrán ser jamás órganos fle- 
tes de la voluntad nacional, y la legislación 
se encontrará casi siempre en abierta opo- 
sición con las ideas, con las tendencias y 
con las aspiraciones de la sociedad. Si esta 
es libre-cambista, las asambleas represen- 
tativas podrán, sin obstáculo alguno, impo- 
nerle un régimen protector; si domina en 
ella el catolicismo, las leyes estarán en mu- 
chos casos basadas en los más avanzados 
principios del liberalismo.— Esto sería crear 
el más absoluto despotismo legislativo. 

Fácil es destruir todas estas objeciones. 
Desde luego, no es cierto que, por el hecho 
de no darse aplicación práctica á la doctri- 
na del mandato imperativo, el pueblo dele- 
ga sin condiciones el ejercicio de la sobera- 
nía en las asambleas representativas.— En 
todas las constituciones políticas existen nu- 
merosas disposiciones que no tienen otro 
objeto que el de fijar y limitar las atribu- 
ciones del Poder Legislativo, ó sea, esta- 
blecer las condiciones bajo las cuales ha 
de ejercer las funciones públicas que se le 
confían. En efecto, en todas ellas, además 
de indicarse expresamente cuales son las 
facultades de esa rama del Poder Publico^ 



BL PODER LEGISLATIVO 317 

se enumeran los derechos individuales y 
políticos de los miembros de la sociedad 
con el fin especial de restringir esas facul- 
tades.— De esta manera se les dá á las Cá- 
maras una limitada esfera de acción; y para 
mantenerlas dentro de ella se le acuerda al 
Poder Ejecutivo el derecho de veto y al Ju- 
dicial el de no dar aplicación A las leyes 
que sean inconstitucionales. — Quiere decir, 
pues, que las asambleas legislativas no son 
omnipotentes; que, por más que sus miem- 
bros no reciban mandatos imperativos de 
los electores, no ejercen una autoridad ili- 
mitada; no pueden hacer todo lo que quie- 
ran, y sí solamente aquello que les permite 
la ley fundamental de -cada sociedad política. 
Tampoco es cierto que, dejando en com- 
pleta libertad á los miembros del Poder 
Legislativo para que, en el desempeño de 
sus funciones limitadas, procedan con arre- 
glo á sus propias convicciones, se le niega 
al pueblo en absoluto la facultad de tomar 
parte en la dirección de sus propios intereses 
y se impone á la sociedad una legislación con- 
traria á sus ideas, á sus tendencias y á sus 
aspiraciones.— En el ejercicio de las funcio- 
nes legislativas, el pueblo interviene indirec- 
ta, pero eficazmente, de diversas maneras- 
En primer lugar, es él quien, eligiendo 
periódicamente el personal de las Cámaras, 
determina los principios generales en que 
se ha de basar la legislación. Todos los 
ciudadanos, con conocimiento de causa los 
unos, y los otros de una manera casi ins- 



318 BL PODER LBQISLATIVO 



tintiva, son liberales ó conservadores, católi- 
cos, protestantes ó racionalistas, proteccio- 
nistas ó partidarios del libre cambio etc.; 
y al elegir periódicamente sus representantes, 
llevan al seno de las Cámaras á las perso- 
nas que profesan sus mismas ideas políti- 
cas, religiosas ó económicas.— Una Asam- 
blea Legislativa será siempre una imagen 
reducida pero perfecta de la Nación, estarán 
en ella representados proporcional mente 
lodos los intereses y todas las opiniones po- 
pulares, si para formarla se adopta un sis- 
tema electoral perfeccionado; por consiguien- 
te, las leyes no podrán estar en oposición 
con las ideas, con las tendencias y con las 
aspiraciones de la sociedad. — En segundo 
lugar, la opinión pública ejerce una pode- 
rosa influencia sobre la conducta de los 
cuerpos legislativos. Por medio de la pren- 
sa, de las peticiones, de las reuniones pú- 
blicas y de los demás órganos de la opi- 
nión, el país dá á conocer á sus represen- 
tantes el juicio favorable ó adverso que ha 
formado sobre las medidas que aquellos 
tratan de adoptar y les indica también cua- 
les son las necesidades jurídicas que deben 
ser satisfechas por medio de la sanción de 
nuevas leyes ó de la reforma de las exis- 
tentes; y los representantes del pueblo no 
dejan de escuchar la opinión pública por- 
que saben que, «si se separan sin razón de 
las ideas de sus comitentes, corren el riesgo 
de no volver á obtener su confianza» (0. 

(1) Florentino González, Lecciones de Derecho Constitucional, pág. 194. 



EL PODER LEGISLATIVO 819 

Pero las asambleas representativas, como 
lo he dicho en otro capitulo, no llenarían su 
misión si se convirtieran en serviles instru-» 
mentos de la opinión pública; están si en 
el deber de escucharla, pero no de some- 
terse ciegamente h sus indicaciones; deben 
tenerla en cuenta en sus deliberaciones co- 
mo una prevención ó como un consejo, ya 
para evitar errores que podrían ser causa 
de graves perjuicios para la sociedad, ya 
para no sancionar leyes que, no obstante 
8U justicia, chocaran abiertamente con in- 
vencibles preocupaciones populares ó con 
las costumbres y tendencias de la sociedad; 
pues no basta que una ley sea intrínsecamente 
buena, sino que también es necesario que 
ella sea oportuna y adecuada á las condicio- 
nes del país.— A esto solo debe limitarse la 
acción y la influencia de la opinión pública 
sobre el Poder Legislativo, porque de lo con- 
trario, no se haría otra cosa sino dar aplica- 
ción práctica al principio del mandato impe- 
rativo cuyos gravísimos inconvenientes y pe- 
ligros he indicado anteriormente. «El princi- 
pio republicano exige que el sentimiento 
deliberado de la comunidad dirija la con- 
ducta de aquellos á quienes encomienda el 
manejo de sus negocios; más no reclama 
una complacencia ilimitada para con cual- 
quiera brisa repentina de pasión ó impulso 
transitorio que el pueblo reciba por los ma- 
nejos de hombres que lisonjean sus preocu- 
paciones para traicionar sus intereses. Es 
una observación exacta, que el pueblo co- 



320 EL ponsn legislativo 

munmcntc mira por el bien público. Estoá 
menudo se aplica á sus mismos errores. 
Pero su buen sentido despreciaría al adu- 
lador que pretendiera" que siempre discurre 
bien sobre los medios de promoverlo .... 

Cuando las ocasiones se presentan, en 
que los intereses del pueblo están en oposi- 
ción con sus deseos, es un deber de las 
personas á quienes ha confiado la dirección 
de los negocios públicos el ser los guar- 
dianes de esos intereses, resistiendo al error 
pasajero para darle tiempo y oportunidad de 
que reflexione con más frialdad y calma. 
Podrían citarse ejemplos en que una con- 
ducta de esta naturaleza ha librado al pue- 
blo de consecuencias muv fatales nacidas de 
sus propios errores, mereciendo que este 
levantara monumentos duraderos de su gra- 
titud á los hombres que tuvieron bastante 
valor y magnanimidad para servirlo con 
peligro de su desagrado» W. 

Según Stuart Mili, la cuestión del man- 
dato imperativo no puede ser resuelta de 
una manera definitiva y eficaz por medio 
de disposiciones constitucionales, porque en- 
tiende que, cualquiera que sea el sistema de 
representación que se adopte, los electores 
pueden, si les parece bien, convertirlo eii un 
simple sistema de delegación. Dice que, mien- 
tras los ciudadanos tengan la libertad de no 
votar, ó de votar según les agrade, no se 
les puede impedir que pongan á sus votos 

(1) Alejandro Hamiiton, «El Federalista», traducciún de CantilOt 
página 680. 



EL PODER LEGISLATIVO 321 

todas las condiciones que crean convenien- 
tes; que rehusando elegir & los que no quie- 
ran obligarse & adoptar todas sus opiniones, 
y aun á consultarles sobre todo asunto im- 
portante é imprevisto, pueden reducir ásus 
representantes á ser simplemente sus intér- 
pretes y obligarles moralmante á presentar 
su dimisión el día en que esa posición les 
desagrade. 

Pero afortunadamente esta observación no 
es exacta. La legislación constitucional pue- 
de emplear eficazmente medios para impedir 
que los electores desnaturalicen por com- 
pleto el régimen representativo de Gobierno, 
convirtiendo á los miembros de las asam- 
bleas legislativas en meros ejecutores de 
sus voluntades. — Puede, en efecto, impedirse 
en absoluto la aplicación práctica del man- 
dato imperativo declarando en la ley fun- 
damental que será nula la elección de todo 
Representante ó Senador que haya admiti- 
do pliegos de instrucciones de sus comiten- 
tes, obligándose á ajustar á ellos su conducta. 
— El mandato imperativo tiene forzosamente 
que formularse é imponerse de una manera 
pública y, en consecuencia, las Cámaras 
nunca pondrán ignorar esa circunstancia 
para hacer efectiva la disposición constitu- 
cional que acabo de indicar. 



822 BL PODBR LBOISLATIVO 



II 



SUMARIO— La remaneración de los miembros del Poder Le^slatiro 
—Disposiciones del Derecho Constitucional positivo á este 
respecto— Ratones que adacen los partidarios de la gra- 
tuidad de las funciones legislativas en defensa de su 
doctrina— I^ sociedad no tiene el derecho de exigir ser- 
▼icios grratuitos á los ciudadanos— Ko ren^nerar las fun- 
ciones legislativas, es alejar de las Cámaras á las per- 
sonas quCf en general, pueden desempeAar los cargos de 
Senador y Representante con más rcnti^as para el país 
—Cómo la gratuldad de las funciones legislativas es con- 
traria á la independencia de los legisladores, y favorece 
la corrupción— Diversas maneras de dar aplicación prác- 
tica á la doctrina de la remuneración de las ñmciones 
legislativas— Examen de las disposiciones del Derecho 
Constitucional de todos los pueblos á este respecto— Su- 
perioridad de la disposición de nuestro Código fundamen- 
tal— Ley de 11 de Julio de 1881— Su inconstitucionalidad 
—¿Cómo deben llenarse las vacantes que resulten en las 
Cámaras durante las sesiones?— Disposiciones del Dere- 
cho Constitucional positivo á este respecto— Crítica del 
sistema establecido en nuestra Constitución— Injusticia 
que entrafta el adoptado en Noruega y en Bolivia— So- 
lución legítima y ventajosa de esta cuestión. 



Los cargos de Senador y de Representan- 
te deben ser gratuitos ó remunerados? Tanto 
en la ciencia constitucional como en los có- 
digos fundamentales de todas las sociedades 
de instituciones representativas, se encuen- 
tran á este respecto defendidas y consagradas 
las más opuestas opiniones. — La gran ma- 
yoría de los constitucionalistas sostienen que 
las funciones legislativas deben ser remune- 
radas ; pero la doctrina contraria cuenta con 
la firme adhesión de distinguidos publicistas 
de todas las escuelas políticas, tales como 
Benjamín Constant, J. de Maistre, Macarel, 



EL PODER LEGISLATIVO 323 

Stuart Mili, Haré y Litré (i). También en la 
generalidad de las constituciones se esta- 
blece que los miembros del Poder Legisla- 
tivo gozarán de una retribución por sus 
servicios públicos; pero en las de Alemania, 
Austria, España y Chile se ha declarado 
que los legisladores no recibirán remunera- 
ción alguna. En Inglaterra no ha sido jamás 
derogada la ley que fija un sueldo á los 
miembros de la Cámara de los Comunes* 
pero desde el reinado de Carlos II ha caído 
en desuso, porque la aristocracia, que enton- 
ces ocupaba todos los puestos de esa Cámara 
y que hoy solo los comparte con la plutocracia, 
dejó de percibir espontáneamente esos suel- 
dos para alejar de la representación nacional 
al elemento popular que, por falta de medios 
pecuniarios, no puede desempeñar gratuita- 
mente esas funcionnes. — En Italia, el Estatuto 
Fundamental dispone, en su artículo 50, que 
los cargos de Senador y Diputado no dan 
derecho á retribución ni indemnización al- 
guna; pero la ley les acuerda la prerogativa 
de viajar gratis en los ferrocarriles. — En 
todos los pueblos que tienen Senados aristo- 
cráticos, los miembros de estos cuerpos no 
gozan de remuneración alguna, por más que 
rija el principio contrario para la Cámara 
baja ó de Representantes; y en Bélgica, 



(1) Benjamín Constant, «Gours de Politique Oonstitutionnelle», 
tomo I, cap. V.— J. de Maistre. «Oonsiderations sur la France)», capi- 
tulo VII, pág. 56— Macarelf «Elementa de Drolt Politique», titulo III, 
cap. II, sec. m.— Stuart Mili, «Le Grouyemement Représentatifi», ca- 
pitulo X, pág:. 848.— Litré, «Application de la philosophie positire au 
gouvemement des societées, et en particulier á la crise actuelle>», 
página 186. 



824 BL PODBR LBOI8LATIVO 

Suecia y Rumania se sigue esa misma regla, 
á pesar de que, en esos tres países, el Se- 
nado es electivo y temporal. 

Los partidarios de la gratuidad absoluta 
de las funciones legislativas aducen en apoyo 
de esa doctrina diversas consideraciones. — 
Una de sus más importantes ventajas, di- 
cen, es la de favorecer eflcazmente la in- 
dependencia del Poder Legislativo. Los Re- 
presentantes y los Senadores que no perci- 
ban remuneración alguna, ni de los electores, 
ni del Tesoro Público, no tendrán interés 
de ninguna especie en contemplar á aquellos 
ó al Poder Ejecutivo y se encontrarán así 
en condiciones de desempeñar las tareas de 
su cargo público con dignidad, con indepen- 
dencia y con firmeza. La gratuidad de las 
funciones legislativas tiene naturalmente que 
producir el efecto de alejar de las Cámaras á 
los ciudadanos cuya pobreza no les permite 
vivir sino de su trabajo; y si es cierto que 
la dignidad y la independencia no son cuali- 
dades personales creadas por las riquezas^ 
no es menos cierto también que esbis favo- 
recen considerablemente la permanencia y 
el desarrollo de esas virtudes. — La miseria 
es mala consejera, y se necesita una eleva- 
ción de espíritu poco común para resistir á 
las seducciones de la fortuna cuando se vive 
en medio de las más duras privaciones. 

Otra de las ventajas que encuentran en la 
aplicación práctica de la doctrina de la gra- 
tuidad de las funciones legislativas, es la de 
que las Cámaras estarían formadas con los 



EL PODBR LEGISLATIVO 325 

miembros de la sociedad más inteligentes y 
más preparados para las tareas de la legis- 
lación. « No soy partidario, ha diciio Benja- 
mín Constant, W de una exajerada condi- 
ción de propiedad para el ejercicio de las 
funciones públicas, pero es deseable que las 
funciones representativas sean desempeñadas 
en general por los hombres que, sino per- 
tenecen á la clase opulenta, viven, por lo 
menos, con desahogo. — Su procedencia es 
más ventajosa, su educación más esmerada, 
su espíritu más libre, su inteligencia más bien 
preparada para la investigación de la ver- 
dad. La pobreza tiene sus preocupaciones, 
como la ignorancia. Ahora bien, si los re- 
presentantes no reciben ningún salario, las 
Cámaras solo serán formadas con los que 
posean alguna riqueza». 

Afirman también que, si se remunerasen 
las funciones de los Senadores y de los Re- 
presentantes, estos elevados é importantísi- 
mos cargos serían objeto de una especula- 
ción indecorosa más bien quede una noble 
ambición política; que ellos serían vivamen- 
te deseados por los ciudadanos, no para te- 
ner la satisfacción y el honor de prestar 
útiles servicios al país, sino principalmente 
para gozar de sus beneficios pecuniarios, lo 
que vendría á menoscabar la dignidad y el 
prestigio de las asambleas representativas. 
Fundan esta opinión en que, en las demo- 
cracias, como lo ha dicho Aristóteles, los 

(1) Beivjamín Constant, « Cours ele Politique Constitationnelle », 
tomo I, pá¿. 51. 



826 BL PODBR LEGISLATIVO 

cargos públicos remunerados se convierten 
en un objeto de cálculo interesado y caen 
en manos de los hombres vulgares, que, 
indiferentes á los honores de una función 
pública gratuita, no dejan de ambicionar 
todas aquellas que puedan ser para ellos 
una ocupación lucrativa. — Cualquiera que 
fuese la remuneración asignada á los miem* 
bros del Poder Legislativo, no sería nunca 
un aliciente para las personas comprometi- 
das en negocios de provecho ó que ejercie- 
ran profesiones de alguna importancia con 
inteligencia y actividad. Ella solo serviría 
para despertar la codicia de hombres infe- 
riores que, sin la suficiente energía moral 
é intelectual para conquistar por medio del 
trabajo una posición desahogada, solo saben 
vivir de los puestos públicos. 

«La retribución acordada á los Represen- 
tantes, decían en la Convención de Filadel- 
fla los adversarios de este sistema, será un 
aliciente mayor, dado á los demagogos vul- 
gares y fogosos, para separar á los candi- 
datos de talentos más elevados. Esos hom- 
bres, teniendo únicamente en vista el benefi- 
cio pecuniario, no retrocederán ante ninguna 
intriga para asegurar su elección; así las 
funciones de legislador podrán ser degra- 
dadas, hasta convertirse en un tráfico ver- 
gonzoso, en lugar de ser el símbolo de una 
grande confianza y la recompensa del talento. 
Sucederá que el pueblo se deje corromper 
en las elecciones y que las libertades públi- 
cas queden en peligro de ser vendidas por 



EL PODEE LBGISLATIYO 327 

guardianes indignos. Los hombres de talento 
y de probidad se verán obligados á recurrir 
á medios vergonzosos para obtener funciones 
disputadas por los candidatos más intrigan- 
tes» (1). 

En fin, dicen también los defensores de la 
gratuidad de las funciones legislativas que, 
si bien este sistema impide que los ciuda- 
danos pobres sean miembros de las asam- 
bleas representativas, los electores pueden, 
sin grandes dificultades, suprimir ese impe- 
dimento cuando quieran ser representados 
por un hombre de verdadero mérito que, por 
su pobreza, no pueda abandonar sus tareas 
personales para desempeñar gratuitamente 
una función pública. Bastarla para ello con 
que los electores, por medio de una sus- 
crición pública aseguraran á su represen- 
tante una renta conveniente durante todo 
el período de sus funciones parlamentarias. 
En Inglaterra se ha procedido así en diver- 
sas ocasiones. En 1660, fué electo miembro 
de la Cámara de los Comunes Andrés Mar- 
vell, escritor pobre que no podía destinar 
el tiempo al ejercicio gratuito de las tareas 
legislativas, y sus electores se cotizaron pa- 
ra remunerarle sus servicios públicos. Y en 
1874 se procedió de idéntica manera con Mr 
Burt, representante deMorfath, y con Mr. 
Macdonald, representante de Strafford (2), 

(1) Palabras citada* por Story en su «Comentario sobre la Oonsti- 
tución. Federal de los Estados Unidos», tomo I, p¿g. 388. 

(8) lir. A. Saint Girons, defensor de la doctrina de la g^i^aldAd 
de las funciones legrislatiyas, ocupándose de estos hechos, que no han 
sido imitados por ningún otro pueblo, dice lo sigruiente, que interesa 
conocer: «Desgraciadamente, parece que los electores, en cambio de 
la cotización, nan exi^do á sus representantes la aceptación de un 
mandato imperatiyo». Essai sur la Separation des PouTOirs, pág. 170. 



828 BL PODKft USGISLATIVO 

Es de esta manera que se trata de justi- 
ficar la doctrina de la gratuidad de las fun- 
ciones de los miembros del Poder Legisla- 
tivo.— Por mi parte, aun cuando reconozco 
que alguna verdad encierran las precenden- 
tes observaciones, encuentro mucho mas 
exactos y mas poderosos los fundamentos 
de la doctrina contraria.— Que todo servi- 
cio debe ser remunerado, es un principio 
general cuya aplicación se encuentra en 
todas las esferas de la actividad humana, y 
cuya evidente legitimidad se basa en que el 
hombre, propietario de todos los productos 
de su tra'Dajo, tiene el derecho de cambiarlos 
por otros productos ó por otros servicios y 
no puede ser obligado & entregarlos & otros 
sin compensación alguna, sino desconocien- 
do y atacando su libertad. — La sociedad re- 
munera los servicios de todos los funciona- 
rios del Poder Ejecutivo, desde el Presidente 
de la República hasta el mas inferior em- 
pleado, y procede de la misma manera con 
los ciudadanos que desempeñan las funcio- 
nes judiciales, reconociéndose así obligada 
& respetar y cumplir el principio que acabo 
de mencionar. ¿Porqué entonces no se ha- 
bría de dar remuneración á los miembros 
de las Cámaras?— 4 Los legisladores, no pres- 
tan, como los funcionarios ejecutivos y ju- 
diciales, positivos y últiles servicios al país? 
—¿Son ellos tan insignificantes que no me- 
recen la mas pequeña remuneración?- ¿Qué 
razón puede haber para imponer á los ciu- 
dadanos la obligación de desempeñar gra- 



EL PODBR LEGISLATIVO 329 

tuitamente las funciones de Senador y de 
Representante, de consagrar el tiempo y su 
inteligencia, sin compensación alguna, al cui- 
dado de los intereses públicos?— Ninguna; la 
sociedad no tiene el derecho de exigir á un 
ciudadano servicios gratuitos. El trabajo es 
tan respetable y tan sagrado como la pro- 
piedad; y así como no es legítimo expropiar, 
por razón de necesidad pública, los bienes 
de un particular sin una justa indemnización, 
tampoco lo es obligar á un ciudadano & que 
preste, sin remuneración alg«ma, servicios 
á la sociedad desempeñando las difíciles 
funciones de Senador ó de Representante. 
Con arreglo, pues, á los principios de la 
justicia y del derecho, es completamente 
inadmisible la teoría de la gratuidad de las 
funciones legislativas. 

Por otra parte, sus inconvenientes y sus 
peligros son bastante graves. — No remune- 
rar las funciones parlamentarias es impedir 
que puedan formar parte de las asambleas 
representativas los ciudadanos que no sean 
bastante ricos para poder vivir sin ejercer 
una profesión cualquiera; porque los que se 
encuentran en esa situación solo podrían 
desempeñar el cargo de Senador ó Repre- 
sentante desatendiendo las tareas de su pro- 
fesión, si residieran en la capital, ó abando- 
nándolas por completo si estuvieran estable- 
cidos fuera de ella. — Y como no es cierto 
que el talento y la fortuna se encuentren ge- 
neralmente unidos; como la capacidad, la 
ilustración y la preparación necesaria para 

J. DK A.— 22. P. L.— T. I. 



330 EL PODER LEGISLATIVO 

el ejercicio de las funciones legislativas no 
se encuentra, especialniente en las democra- 
cias, en los acaudalados propietarios, ni en 
los que han adquirido fortuna en el comer- 
cio 6 en la industria, sino en los que ejercen 
profesiones liberales que requieren una sóli- 
da instrucción científica, tales como las de 
profesor, abogado, publicista, etc., que casi 
nunca enriquecen y que, por regla general, 
mantienen en la pobreza á los que con mas 
empeño se dedican noble y desinteresada- 
mente á trabajos científicos ó literarios, re- 
sulta que, con la aplicación práctica de esa 
doctrina, se alejaría de las Cámaras Legis- 
lativas precisamente á las^ personas que es- 
tán naturalmente destinadas á formar par- 
te de ellas, para vincular los cargos de 
Senador y de Representante en la clase 
mas rica de la sociedad, por lo común 
tan egoísta como ignorante. 

Los ciudadanos ilustrados y virtuosos que 
carecieran de fortuna no podrían imponerse 
el enorme sacrificio de abandonar sus tareas 
personales para desempeñar gratuitamente 
las funciones legislativas; pero el hecho de 
no estar remuneradas esas funciones no 
impediría que entraran á formar parte de las 
Cámaras los hombres que fueran tan pobres 
como poco escrupulosos é indignos, porque 
los cargos de Senador y de Representante 
serían para ellos un medio de obtener im- 
portantes beneficios pecuniarios. — En Ingla- 
terra, desde el reinado de Guillermo III hasta 
que terminó la administración de Lord North 



BL PODER LEGISLATIVO 331 

en 1782, el Poder Ejecutivo dominó comple- 
tamente las dos Cámaras Legislativas sobor- 
nando á sus miembros, primero con empleos 
administrativos y mas tarde por medio del 
dinero. De suerte que, en ese país, la gratui- 
dad de las funciones parlamentarias, lejos 
de asegurar la independencia de los legisla- 
dores y de impedir la corrupción, sirvió para 
fomentar un sistema de soborno que, duran- 
te un siglo, mantuvo al Parlamento Inglés 
en un estado de servilismo y de corrupción 
á que jamás ha descendido ningún otro en 
el mundo.— Y si tan perniciosos efectos ha 
producido ese sistema en una sociedad cu- 
yo Poder Legislativo está en manos de la 
aristocracia y de los grandes propietarios, 
es indudable que el mal asumiría mayores 
proporciones en pueblos mas democráticos, 
en los que mas fácilmente pueden llegar á 
la representación nacional los demagogos, 
los intrigantes y los explotadores de las fun- 
ciones públicas. 

Un miembro del Poder Legislativo, cuyo 
nivel moral no sea mas bajo que el de la 
generalidad de los hombres, observará una 
conducta independiente y decorosa si perci- 
be una remuneración por sus servicios pú- 
blicos que le permita vivir con algún desaho- 
go ; pero si el cargo que desempeña es gra- 
tuito, y sus recursos personales no son 
suficientes para atender á sus necesidades, 
y se encuentra rodeado de dificultades y de 
privaciones, difícilmente, podrá resistir á 
las tentaciones de la corrupción. «Quitad á 



EL PUDER LBOI8LATIVO 



los débiles, ha dicho Helio, el pretexto de 
la necesidad, y la dificultad de ofrecer y de 
aceptar ventajas ilegitimas aumentará con- 
siderablemente»». No es, pues, la gratuidad, 
sino la remuneración de las funciones le- 
gislativas la que favorece eficazmente la 
independencia, la rectitud y la firmeza de 
tos legisladores. 

La doctrina de la remuneración de los 
miembros de las asambleas representativas 
ha sido adoptada por la generalidad de las 
sociedades políticas, pero de distintas ma- 
neras. En Francia, Prusia, Dinamarca, Es- 
tados Unidos, República Argentina y Para- 
guay, el Poder Legislativo, para fijar la 
suma de dinero que han de recibir sus 
miembros en compensación de los servicios 
que prestan al país, procede del mismo mo- 
do que para dictar una ley ordinaria. En 
Bélgica, Países Bajos, Suecia y Grecia, esa 
suma está expresamente establecida en sus 
respectivas constituciones y, por consiguien- 
te, no puede ser alterada sino por medio de 
una reforma constitucional.— En Portugal 
y Brasil se ha establecido lo siguiente, en 
sus códigos fundamentales: « Los Diputados 
recibirán, durante las sesiones, un subsidio 
pecuniario que se fijará al fin de la tlltima 
sesión de la anterior legislatura».— Y en 
nuestro país, el articulo 37 de la Constitución 
dice así: «Así los Senadores como los Re- 
presentantes serán compensados por sus ser- 
vicios con dietas, que solo se extiendan al 
tiempo que medie desde que salgan de sus 



fiL PODBK LEGISLATIVO 333 

casas hasta que regresen, ó deban prudente- 
mente regresar á ellas, y las cuales serán 
señaladas por resolución especial en la últi- 
ma sesión de la presente asamblea, para 
los miembros de la primera legislatura; en 
la última sesión de esta, para los de la se- 
gunda, y así sucesivamente. Dichas dietas les 
serán satisfechas con absoluta independen- 
cia del Poder Ejecutivo». 

Conceder al Poder Legislativo la facultad 
de señalar la remuneración de sus miembros 
por medio de una ley ordinaria, que en cual- 
quier momento puede ser modificada, es muy 
inconveniente, porque, de esa manera, los 
Senadores y los Representantes establecen el 
monto dé la compensación que ellos mismos 
han de percibir y pueden, sin obstáculo algu- 
no, abusar de ese derecho, asignándose sumas 
exageradas.— « Fijar el importe de la retri- 
bución en la Constitución, presenta el incon- 
veniente de hacerla inmutable, sin que se la 
pueda modificar según las variaciones del 
valor del dinero; por eso se ha procedido 
con sabiduría y prudencia dejando este cui- 
dado al Congreso, quien puede así proceder 
según la justicia y según los recursos del 
país» (1).— Por estas razones considero ma- 
los los dos primeros sistemas que he indi- 
cado hace un momento.— El que se ha adop- 
tado en nuestro país salva estos inconve- 
nientes, pues dando á cada legislatura la 
facultad de fijar la remuneración de los 

(1) Btoiy, «Comentario sobre la Constitución Federal de los Esta- 
dos Unidos», tomo I, págr* 330. 



EL PODBR LEGISLATIVO 335 

gan de sus casas hasta que regresen ó de- 
ban prudentemente regresar & ellas.» — Sin 
embargo, contrariando abiertamente esta dis- 
posición constitucional, la ley de 11 de Ju- 
lio de 1884 dice lo siguiente: «Artículo l.<> 
— Los servicios de los Senadores y Repre- 
sentantes, que el artículo 37 de la Constitu- 
ción determina que sean compensados con 
dietas, se computarán, para los que residen 
en la capital, desde el día que presenten sus 
diplomas á la respectiva Cámara, husta que 
espire el término de su mandato. — Artículo 
2.0 — A los que residan fuera de la Capital, 
la compensación se les computará desde el 
día que salgan de sus departamentos respec- 
tivos.» — Por esta ley, pues, se les asignan 
dietas á los miembros del Poder Legislati- 
vo aun durante el tiempo en que las Cáma- 
ras estén en receso, lo que es notoriamente 
inconstitucional. 

Para terminar el estudio de la organiza- 
ción del Poder Legislativo, voy á examinar 
ligeramente una cuestión que no carece de 
importancia. — ¿Cómo deben llenarse las va- 
cantes que, por cualquier motivo, resulten en 
las Cámaras durante las sesiones?— En el 
Derecho Constitucional positivo de los pue- 
blos de instituciones representativas, tres so- 
luciones dististas se han dado á esta cues- 
tión.— En Austria -Hungría, Ba viera, Sajo- 
nia, Méjico, Chile, Perú, Venezuela, Nica- 
ragua, Costa Rica, Salvador y Honduras se 
ha adoptado una disposición idéntica á la 
contenida en el artículo 35 de nuestra Cons- 



EL PODER LEGISLATIVO 



337 



obtener su concurso lisonjeando su vanidad. 
— No tiene estos graves inconvenientes el 
sistema empleado en Noruega y en Bolivia^ 
pero no es en manera alguna justo que un 
ciudadano ocupe un puesto en el Poder Le- 
gislativo, como representante de un Depar- 
tamento ó sección del país, cuando solo ha 
obtenido los votos de la minoría de los elec- 
tores.— El procedimiento más racional y más 
ventajoso es el de elegir un suplente inme- 
diatamente después de producirse una vacan- 
te en cualquiera de las dos Cámaras, porque, 
de esta manera, los ciudadanos darán á esa 
elección parcial toda la importancia que real- 
mente tiene, sabiendo que el candidato que 
resulte electo entrará necesariamente á for- 
mar parte del Poder Legislativo. 



FIN DEL TOMO I 



^|taF 



índice: 



PAflTl. 



Prefacio. 



PRIMERA PARTE 

ORGANIZACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO 



CAPÍTULO I 
El principio de la división de los Poderes 

I.— Por qué medio puede anularse la tendencia á la usur- 
pación inherente ¿ todo Poder, y conses^uirse, en conse- 
cuencia, que se mantenga dentro de su legitima esfera 
de acción?— Ineficacia de las limitaciones escritas y ne- 
cesidad de medios positivos de resistencia— El principio 
de la división de los Poderes— Opiniones de Madisou y 
de Montesqnieu— Cómo la libertad solo puede subsistir 
con la división prudente y acertada de los poderes pú- 
blicos—Opinión de Bluntschli— Parte de verdad que en- 
cierra—La división de los poderes se ñinda en una raxón 
de política y en una razón de organismo— Verdadero 
sentido del principio de la división de los poderes— La 
división no importa separación absoluta, porque, para que 
los poderes no salgan de su órbita constitucional, es ne- 
cesario que estén combinados y contrabalanceados entre 
si— !E^emplo3 de reciproca intervención de los poderes . 
n.— Glasiñcación do los poderes— Olasificación de Aristóteles, 
de Gonstant, de Lastarria y otros publicistas— Demostra- 
ción de que solo existen tres poderes, denominados: le- 
gislativo, ejecutivo 7 Judicial— Exposición y crítica de 
las doctrinas de Saint-Oirons y de Beus y Bahamonde— 
Cómo las funciones Judiciales constituyen un poder del 
Estado, aún cuando se les considero de la misma natu- 
raleza que las ñinciones c^jecutivas— Lo que debe enten- 



3 






I rectitud ' 



tsdo de Id Bocledad, c 

grado de cultuia— Lm leyes deben estar en ai 
laa ideu, las tendencias y las preocupad enea i 
cledad que rigen— Los legialadores han di 
rantfas de fidelidad á las Institución 
el desempeRo de sus funelonee — Dii 
ues que se ban dado i la rama po 
Biglatlvo— Distintos pqntoa de vista b^o los cuales di 
ser estudiada la 'organiíocldn de 1 
sentantes— ¿Qd£ método debe emplearse para la eleccldn 
de tos miembros de esta Cámara?— Ventajas que o^ce 
tu este caso el método de la eleccldn directa— El Dere- 
cho Constitucional positivo de las sociedades modemaa 
i este reapeeto — Lo que establece la Conatiluclón de 8ue- 
cla—Bi cada miembro de la Oimara de Represenlantes 
repre«ent$L i !« Haciún enterft, 6 solamente al departa- 



pot virios Bulorea— ExpoBlcliin de Ií doctrina StnaH-UIU 



344 ÍNDIGB 



Págs. 

á eite respecto^Sa conveniencia, como medio de transi- 
ción, en algunas monarquías, del Senado hereditario al 
Senado electivo—Defectos del sistema de 8tnart-MÍlI~£l 
Senado estaría compuesto de individuos incompetentes para 
las ftinciones legislativas— No ofrecería ninguna garantía 
de fidelidad y respeto á los derechos é intereses popula- 
res—En la generalidad de los casos estaría caracterlsado 
por un espíritu conservador demasiado exagerado — Que- 
daría lihrada al Poder Ejecutivo la elección de los miem- 
bros del Senado y se vería éste expuesto á perder su in- 
dependencia de acción— Exposición de la doctrina que es- 
tablece que el Senado debe componerse de los represen- 
tantes de la industria, el comercio, la navegación, la 
ciencia, el arte, etc.— Refutación de esta doctrina, bi^o 
los dos aspectos en que la presentan sus defensores . . 140 

in.— Elección de los Senadores— Necesidad de aplicar un pro- 
cedimiento electoral indirecto— Rasónos quejustiflcan esta 
necesidad— La elección indirecta de los Senadores está 
establecida en casi todos los pueblos que no tienen Se- 
nados Aristocráticos— La elección directa del Senado en 
Bélgica — Porqué en ese país la elección directa de los 
Senadores no produce malos resultados— Opinión de Du- 
vergier de Hauranne— Disposiciones de nuestra Constitu- 
ción sobre la elección de los Senadores— Ley electoral 
del 27 de Abril de 1878— Igual representación de todos 
los departamentos en la Cámara de Senadores— Origen 
de este sistema— Derecho Constitucional positivo de to- 
dos los pueblos sobre esta materia— Demostración de que 
la igual representación de todos los Departamentos en 
el Senado, es contraria á la índole de nuestro régimen 
político, y propia solo de las instituciones federales — 
Ventilas de la representación proporcional de los Depar- 
tamentos en el Senado— Diversos medios de establecer 
esa proporcionalidad— Superioridad del sistema adoptado 
en Chile— Crítica de nuestra ley de elecciones, en cuan- 
to se refiere á la elección de Senadores— Como deben for- 
marse los colegios de segrundo grado— ¿Conviene confiar 
á los Consejos Municipales la elección de Senadores?— 
Inconvenientes y peligros de este procedimiento— Natura- 
lesa de la representación de los Senadores— Cómo los Se- 
nadores no pueden ser considerados como los represen- 
tantes de los intereses especiales de los Departamentos. 135 

IV.— Calidades requeridas por nuestra Constitución y por las de 
otros pueblos para que un ciudadano pueda ser electo Se- 
nador—Las condiciones de propiedad y residencia no pue- 
den, en manera alguna, justificarse— Las condiciones de 
edad y ciudadanía— Importante diferencia que á este res- 
pecto existe entre las disposiciones constitucionales rela- 
tivas á una y otra Cámara— Cómo es justo y conveniente 



Mtableeer an> edad mí» avuitada p*t> lo* Sei»dor«« qne 
para los EepreienMaleí— Demoatiacldn de que no el ra- 
tonablela diferencia qne ae eatablece entre Senadores y 
BepraaenUntea en cuanto al periodo de cladadaula en ter- 
cíelo— Nflmero de miembros de la CAmara de 8enadore>— 
Preacrlpclone» del Derecho Canilltnclonal posltlTo de Ta- 
rlOB pneblOB á este reepecto—Kegla general que de ellu 
puede deducirse— Demoitracldn de que la Cimara de Be- 
nadores debe componerte de na udmera reducido de 
miembros — NrimoTO de miembros de nuestro Senado, se- 
eún el nrticnta ti de la Conitllueldn— IneonTenleuleí y 
pellgrofl que ol^ece el número deuiaslado ri^duclilo de nues- 
tros Senadores— Cdu90 debe niodldt^arse nuestra Cunslltu- 

eldn & este respecto 

V.— Duracldn de las Amelones de los miembros de la Cáma- 
ra de Benadares— Articulo SS de la Conatltucldn de la 
República— Prescripciones del Dcroclio Constitucional po- 
sitivo de otros pueblos á este respecta— Demos Iraclún de 
que los Senadores deben pcnaanecer en el (:JL'rciclo de 
sus funciones nn periodii de tiempo más largo que el se- 
Aalado para los miembros do la Cámara de Beprescntan- 
tca — Peligros que ofrece un periodo de durac^lún de las 

tra CoustltuclAn A este respecto — ¿Cúmo debe renovarse 
el persona! de la Cimsra de Senadores?- Benoraclún to- 
tal y renovaciún parcial— Preacripeioaes del Derecho (jons- 
tltncional positivo de todas las sociedades que tienen Se- 
nado electivo y temporario— Demostracldn de qne los 
miembros del Senado deben ser renovados parcialmente 
— Ventislas de este sistema— Inconvenientes que olVece el 
sistema de la renovación por mitad de la Cámaja de Se- 
nadores — íliAm en del articulo 3S de la Constllucldn de 
la República que prohibe la reelección inmediata de los 
Senadores — Odmo esta dlsposleiiin eonatltaclonal, además 
de no tener Cnnitamento al^no, es contraria á ia natu- 
loleía y al carácter de la Cámara de Senadores. . . . 

CAPÍTULO V 

Incompatibilidades parlamentarias 

I.— Diferentes clases de incompatibilidades parlanientarlaa— 
¿Los funcionarlos civiles del Poder I^'ecutlvo deben ser 
eicluidos del Poder I^g-i si atlvo?— Ratones alegadas {lor 
los adversarlos de esta Incompatibilidad- Disposiciones 
del Derecho Constitucional positivo de todos los pueblos 
i este respecto— Demoslracldn de que los funcionarlos 
civiles del Poder Ejecutivo no deben formar parle da 



ÍNDICE 347 



clones constitucionales de algunos pueblos á este respec- 
to—Las funciones eclesiásticas no son, en general, in- 
compatibles con las funciones legislativas— Los artículos 
25 y 31 de nuestra Constitución establecen la verdadera 
doctrina sobre esta materia 246 



CAPÍTULO VI 
Inmunidades parlamentarias 

I.— Como la independencia del Poder Legislativo no está su- 
fittientemente garantida con las incompatibilidades parla- 
mentarias examinadas en el capítulo anterior— Inmuni- 
dades parlamentarias — Su objeto 7 su división en dos 
clases— La irresponsabilidad legal de los miembros del 
Poder Legislativo en Inglaterra 7 en Francia— Esta in- 
munidad está establecida en el artículo 49 de nuestra 
Constitución— ¿Cuál es el fundamento de esta inmunidad 
parlamentaria?— Su capital importancia— Diversas limita- 
ciones que suf^e esta inmunidad parlamentaria— El artí- 
culo 52 de la Constitución de la República— Razones que 
justifican el derecbo que eso artículo acuerda á toda Cá- 
mara, de corregir á sus miembros por desorden de con- 
ducta en el desempeño, de sus funciones— Deficiencias de 
nuestro derecho parlamentario á este respecto— La ex- 
pulsión de los miembros del Poder Legislativo por im- 
posibilidad física y moral— Lo que debe entenderse por 
imposibilidad física y moral— Justificación de esta cláu- 
sula del artículo 52 de la Constitución— ¿Deben quedar 
sometidos á las leyes sobre abusos de la libertad de im- 
prenta los legisladores que publiquen sus discursos?— So- 
lución de esta cuestión 261 

II.— La inviolabilidad nersonal de los miembros del Poder Le- 

, gislativo — Disposiciones de los artículos 50 y 51 de la 

' Constitución de la República— Como se ha establecido 

esta inmunidad parlamentaria en las constituciones de los 

. demás pueblos de instituciones representativas— Razones 

que justifican el principio de la inviolabilidad personal 

I de los miembros del Poder Legislativo y la forma y la 

extensión que se lo ha dado en nuestra Constitución— Vi- 
cios de la legislación Constitucional Norte-Americana á 
este respecto— Demostración de que esta inmunidad par- 
lamentaria no debe impedir^que los Senadores y Repre- 
sentantes sean civilmente demandados, como lo estable- 
cen algunas constituciones— ¿Cómo debe proceder una 
Cámara cuando se solicite su previo consentimiento para 
enjuiciar criminalmente á alguno de sus miembros?— Las 
Cámaras no son verdaderos tribunales de calificación y 



Bo deben Aindaí na luolaclasu es el airita I 
loi Bumulra 6 de loe fandementoi de 
CoMidD nna Cáoun Imi^de el eiUoleluii lento panol de 
al(runo de ■ue mlembioi, étto pnede «er eajalcltda pot 
el mismo delito deepuía de ceiu en el tercíelo de eoi 
fonclonee — CoAndo un Senidor ú repreientuite ei ocas^ 
do crlndnKlmetite con la venia de ea Cámara, debecon- 
Toeane á in reepecllvo inplenle para que ocupe el pnee- 
lo de aqntl mlenUa* dure el juicio penal— jLa Inviolabi- 
lidad de loa leBialadores >e eiliende al domicilio de ée- 
toe?— Impognacliín de esta doclrina. 



El mandato imperativo, ia ramunaración y la 
austltuclón 4* '<» miambroa dal Podar Laglalativo 

I.— Cdmo la Inlenrencldn directa del pueblo en el ejercicio 
de las Amclonei del Poder pabllco, despaés de babor se- 
guido una marcha decieciente en la erolucldn politica 
de la humanidad, ha desaparecido por completo sa ledas 
las sociedades da lostllDClanes re presenta uvas— Opinidn 
que á este respecto deflenden ios dcmúcralas radicales- 
El mandato imperativo- Blstenras de gobierno que ion 
conciliables con el principio de la Soberanía Nacional— 
La democracia directa; su Impracticabilidad en nncitra 
época— La Democracia Be presen taliva; laiones que lia- 
cen necesario su eslablocimlenlo ou las sociedades mo- 
demHB—Citmo la doelrlna del mandato Imperativo CBláen 
abierta opasicldn eoa los fundamentos del reamen re- 
presentativo—Oíros vicios y peligros de esa falsa doelrl- 
na— El pueblo es lucapu de dar i. sus representantes man- 
datos imperativos— Oplnlín de Btuart Uili— Con el man- 
dato Imperativo los leyes se sanclonariiui sin previa 
dellberaciiin ; dificilmenle podrían ser votadas— Impor- 
tancia y ulilidad de los debates parlsmentarlos- Con la 
aplicación práctica de la teoria del mandato imperativo, 
el Poder Lesislalivo caería en manos de audaces j- des- 
moralliadas dema^gas— Funestas consecuencias que esto 
produciria— Cúmo la prohlbiclAo del mandato imperativo 
no produce el efecto de negar al pueblo toda portielpa- 
cidn en el manejo de los negovios púlili coa— Efectos de 
la eloeclín popular y de la opiulín pública— U mi les de 
la influencia de ia opinióu pública— De qué manera se 
Impide que los legisladores reciban mandatos Impera- 
üTOB. m? 

D-— La remuneravldo de los miembros det Poder Legistativo 
— Dlsposlclonei del Derecho Constitucional positivo á este